Высказывается мнение, что бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, бюджетных, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме, качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.
Межбюджетные отношения в этом случае рассматриваются в качестве одной из составляющих частей бюджетного федерализма.
Так, в Конституции РСФСР 1925 г. содержался разд. V, включающий гл. 7 «О бюджетном праве », в которой гарантировались налоговые и неналоговые источники доходов бюджетов.
Конституция РСФСР 1937 г. была дополнена самостоятельной гл. IX «Бюджет Российской Советской Федеративной Социалистической Республики », в которой был четко определен механизм формирования бюджетов всех видов.
Так, в бюджеты автономных областей, национальных и административных округов, районных, городских и сельских Советов включались доходы от местного хозяйства, отчисления от поступающих на их территории государственных доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах, устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР (ст. 106 Конституции РСФСР).
Конституция РСФСР 1978 г. еще более урегулировала отношения в сфере бюджетного права . Она содержала разд. VIII «Государственный план экономического и социального развития РСФСР. Государственный бюджет РСФСР».
В ст. 160 указывалось, что разграничение доходов и расходов государственного бюджета РСФСР между республиканским бюджетом РСФСР, государственными бюджетами автономных республик и местными бюджетами определяется Законом РСФСР о бюджетных правах РСФСР, автономных республик и местных Советов народных депутатов.
Отсутствие в современных условиях на уровне конституционного регулирования четко распределенных полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами порождает необходимость дополнительного урегулирования этих вопросов в федеральном законодательстве: закрепить за субъектами полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением.
Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам Федерации только вместе с соответствующими финансовыми средствами.
Такой подход обусловлен сложившейся практикой, когда руководители регионов, не реализуя свои обязанности, перекладывают ответственность за собственное бездействие на федеральный центр.
Отсутствие четкого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти позволило субъектам Российской Федерации возлагать ответственность за решение регионально значимых проблем на органы федерального или местного уровня.
При этом в собственном распоряжении субъектов Федерации остаются средства, предусмотренные бюджетом на решение этих проблем.
Конституционное закрепление доходных источников даст бюджетам большую устойчивость.
Поэтому целесообразно закрепить в тексте Конституции три уровня бюджетов: федеральный, региональный и местный с указанием их источников доходов.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в российскую правовую систему введены две категории международно-правовых норм : общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры . Это нашло отражение в ст. 4 БК РФ.
В соответствии со ст. 57 Конституции РФ международные договоры по вопросам налогообложения могут применяться лишь после их ратификации Федеральным Собранием РФ .
Конституция Российской Федерации устанавливает основные вехи бюджетного процесса.
Статья 104 Конституции РФ определила круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы.
Однако в части 3 ст. 104 особо выделен перечень законопроектов, которые могут быть внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ только при наличии заключения Правительства РФ .
К ним относятся законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Это обусловлено тем, что в соответствии с п. «а» и «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в стране единой финансовой и налоговой политики.
Поэтому никакие новые законопроекты, затрагивающие бюджетные правоотношения, не должны оставаться без контроля Правительства как органа, несущего конституционную ответственность за формирование и исполнение бюджета.
Согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации в двух случаях: если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.
Однако для бюджетного процесса второй вариант исключается: согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии и др.
Тем самым бюджетное законодательство ставится под полный контроль Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.
Важнейшие источники формирования бюджета — законно установленные налоги и сборы.
Впервые в Конституции России установлена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57).
Это положение соответствует ст. 29 Всеобщей декларации прав человека , которая признает, что каждый человек имеет обязанности перед обществом , в котором только и возможно свободное и полное развитие личности .
Данная обязанность никогда ранее не закреплялась в конституциях советского периода.
Это объясняется тем, что в условиях господства социалистической собственности подавляющая часть государственного бюджета формировалась за счет поступлений от со- циалистических предприятий и организаций. Налоги с населения составляли очень малую величину.
Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия в налоговой сфере только в соответствии с федеральными законами.
Пункты 2 — 4 ст. 5 Налогового кодекса РФ детализируют конституционное положение о непридании обратной силы актам налогового законодательства: правила об обратной силе распространены не только на налогоплательщиков, но и на иных участников налоговых правоотношений.
В случаях, когда вновь принятый закон устанавливает более мягкую ответственность за налоговое правонарушение , чем было установлено действовавшим ранее законодательством о налогах и сборах, то за соответствующее правонарушение, совершенное до вступления в силу нового закона, применяется ответственность, установленная этим законом.
Как отмечается в постановлении Конституционного Суда РФ от 8 октября 1997 г. № 13-П, конституционная норма о запрете придавать обратную силу актам налогового законодательства призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения.
Конституционный Суд РФ осуществляет защиту принципа 15 бюджетного федерализма в части согласования интересов Федерации и ее субъектов. «Федеральным законодателем не соблюдался принцип согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов.
ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ Такие нарушения были допущены, например, при прохождении Федерального закона от 31 декабря 2001 г. № 198-ФЗ«О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах». Важнейший законопроект, значительно изменивший методологию регионального единого налога на вмененный доход, предусматривающий значительное усиление налогового бремени для малого предпринимательства и изъятие из бюджетов субъектов Федерации 30% общей его суммы, после внесения в Государственную Думу органам государственной власти субъектов Российской Федерации, например Ставропольского края, не направлялся. После принятия в первом чтении он поступил в Государственную Думу Ставропольского края за неделю (вместо месяца, установленного Законом) до истечения предельного срока . Тем самым законодательный орган субъекта Российской Федерации был лишен возможности выразить свое отношение к проекту закона по предметам совместного ведения, который в этой связи принимался без согласования интересов Федерации и интересов ее субъекта как законодательный акт по вопросам ведения Российской Федерации.
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2008, № 5, с. 49-55
БЮДЖЕТ, НАЛОГИ, БАНКИ
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА
© 2008 г. Э. Д. Соколова1
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна.
Формы и методы мобилизации государством и муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование зависят от многих факторов общественной жизни, что требует особого правового регулирования возникающих при этом общественных отношений. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований является важнейшей составляющей всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом. Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства, реализация которой, конечно, при учете в ней истинных национальных интересов общества и научно обоснованных положений создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом. Финансовая политика в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, образует одну из составляющих во всей государственной политике, проводимой государством как внутри страны, так и на внешней арене.
В настоящее время большое политическое и экономическое значение для определения государственной политики приобрели ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ по поводу принятия федерального бюджета на предстоящий бюджетный год. Особое значение для развития нашей страны имеет Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. В президентских посланиях дается не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определяются приоритеты, в том числе и долгосрочные, в социальной сфере, экономике, в области безопасности и обороны. По словам
1 Кандидат юридических наук, доцент.
Президента РФ, в его посланиях содержится, "может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов. Мобилизация последних для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой, в том числе бюджетной, деятельности государством и муниципальными образованиями.
Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды финансовой деятельности, осуществляется, как правило, на правовой основе, т.е. в форме различных нормативно-правовых актов, регламентируется финансово-правовыми нормами, в своей совокупности образующими подотрасль финансового права - бюджетное право.
Поскольку бюджет занимает центральное место в финансовой системе общества и является неотъемлемым признаком государства, финансовую основу его суверенитета составляет бюджетное право, регулирующее общественные отношения, возникающие в области бюджета. Бюджетное право выступает в качестве основной подотрасли финансового права, устанавливает структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия Российской Федерации и муниципальных образований, регламентирует бюджетный процесс, устанавливает порядок проведения финансового контроля, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности.
В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права. Н.И. Химичева предлагала следующее определение: "Бюджетное право РФ - это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а
также бюджетный процесс.
3 Финансовое право. Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 146.
M.B. Карасева определяет бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу бюджетного устройства РФ, бюджетного процесса, а также отношения, возникающие в связи с установлением структуры доходов и расходов и распределением их между бюджетами разных уровней бюджетной системы
Приведенные и некоторые другие определения, содержащиеся в литературе, отражают основные черты бюджетного права, хотя несколько и различаются между собой по характеристике регулируемых общественных отношений, составляющих предмет бюджетного права. Необходимо отметить, что основные признаки бюджетного права были определены еще во второй половине XX в. B.B. Бесчеревных, который характеризовал бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и расходов и порядок их распределения между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс5.
B юридической литературе отмечалось также, что нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные6.
M.H. Пискотин, рассмотрев историю зарождения бюджетно-процессуальных норм и выяснив те общественные потребности, которые вызвали их к жизни, доказывал, что все процессуальные формы как юрисдикционной, так и иной деятельности государственных органов имеют во многом общую природу, идет ли речь о порядке деятельности суда по разрешению споров о праве гражданском или о порядке предварительного рассмотрения Министерством финансов СССР проекта государственного бюджета союзной республики. Процессуальные нормы, считал М.И. Пискотин, выполняют служебную роль по отношению к нормам материального права, являясь формой и средством их осуществления. "Деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, так явно вытекает из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы" .
4 См.: Финансовое право Российской Федерации. Учебник / Отв. ред. M.B. Карасева. М., 2002. С. 187.
5 См.: Советское финансовое право. Учебник / Под ред. B.B. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 102-103.
6 См.: Химичева НИ. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979. С. 34-36.
7 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные
проблемы). М., 1971. С. 57-59 и др.
Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т.д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности и иные отношения. Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные полномочия различных субъектов бюджетного процесса, которые определяются в зависимости от их участия в управлении обществом и государством.
Значительная роль в регулировании бюджетных отношений принадлежит федеральным законам о федеральном бюджете на соответствующий год, законам субъектов РФ о региональном бюджете на соответствующий год, федеральным законам о бюджете государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на соответствующий год, а также правовым актам представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах на соответствующий год.
B Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П подчеркивается социальная и юридическая значимость предмета правового регулирования федеральных законов о федеральном бюджете, что предопределяет установление в Конституции РФ гарантий социально-экономической обоснованности федерального бюджета и его сбалансированности, включая особый порядок разработки и принятия этих феде-8
ральных законов.
B ст. 2 БК РФ содержится легальное определение структуры бюджетного законодательства Российской Федерации. Бюджетное законодательство, соответствующее объективным требованиям общественного развития страны, - важнейшее условие успешного социально-экономического развития общества, повышения благосостояния его граждан. Поэтому неслучайно проблемы бюджетного права всегда были в центре внимания ученых, занимающихся исследованием финансового права. B юридической литературе подробно освещалась история развития взглядов ученых по
вопросам бюджетного права9.
Среди ученых, разрабатывавших темы бюджетного права, еще в 50-80-е годы прошлого века назывались имена М.И. Пискотина, B.B. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина, Л.К. Bороновой, Н.И. Химичевой и др. Не потеряли актуальность проблемы бюджетного права и в настоящее время, особенно в связи с реформированием бюд-
8 См.: Собрание законодательства РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.
9 См.: Вельский КС. Финансовое право. М., 1995. С. 7 и др.
жетного и налогового законодательства, обусловленного развитием рыночных отношений в стране и проведением административной реформы. Вопросы бюджетного права активно исследуют в настоящее время такие ученые, как Н.И. Химичева, К.С. Вельский, О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, Ю.А. Крохина, М.В. Карасева, А.Д. Селюков, Е.В. Покачалова, Н.А. Шевелева, А.И. Худяков и др.
В науке финансового права значительное внимание уделяется исследованию таких понятий, как "бюджет", "бюджетное устройство", "бюджетная система", "структура доходов и расходов", "межбюджетные отношения", "ответственность за нарушение бюджетного законодательства" и т.д.10
Категория "бюджет" в науке финансового права рассматривается в разных аспектах. Вюд-жет как экономическая категория представляется совокупностью общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств, местных фондов дене
НИКОЛАЕВ И.В. - 2009 г.
НИКОЛАЕВ И.В. - 2009 г.
Реализация бюджетного устройства государства, применительно к настоящей работе - Российского государства - связана с бюджетной деятельностью государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность в свое время была выделена учеными как более узкая по содержанию в сравнении с финансовой деятельностью государства. И если категория «финансовая деятельность государства» исследована учеными достаточно детально, на что обращалось внимание в § 1 настоящей главы, то к бюджетной деятельности научное внимание обратилось лишь в последний период в силу разнообразия форм финансовой активности государства и муниципальных образований.
Бюджетная деятельность, повторим, представляет собой одно из направлений финансовой деятельности государства и муниципальных образований. В рамках бюджетной деятельности происходит развитие бюджетных правоотношений, направленных на формирование, распределение и использование централизованных денежных фондов - бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований в целях финансового обеспечения реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях. Соответственно объектами бюджетной деятельности государства и муниципальных образований выступают централизованные денежные фонды, получающие в рамках бюджетного процесса правовое оформление в виде правового акта, а также проявляющиеся в различных формах элементы бюджетного устройства в целом (государственные внебюджетные фонды, формирование бюджетной классификации и другие элементы бюджетного устройства).
Обратим внимание, что в России бюджетная деятельность является прерогативой не только государства. Муниципальные образования также осуществляют бюджетную деятельность. Понимание бюджетной деятельности муниципальных образований в качестве отдельного направления публичной бюджетной деятельности связано с провозглашением в России самостоятельности местного самоуправления, в том числе и в финансовых правоотношениях.
Бюджетная деятельность государства и бюджетная деятельность муниципальных образований в целом совпадают по содержанию, принципам. Различаются лишь сферы их осуществления, круг финансируемых потребностей. Если бюджетная деятельность государства имеет более широкий характер, распространяется на всю территорию государства в целом (включая территории входящих в его состав публично-правовых образований), то бюджетная деятельность муниципальных образований осуществляется в пределах лишь муниципальных территорий. Ее объектом выступают местные бюджеты и связанные с ними правоотношения формирования, распределения и использования публичных финансовых ресурсов местного характера. Местные бюджеты нацелены на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления, соответствующих вопросам местного значения, а также полномочий, делегированных государством муниципальным образованиям. Если государство в рамках своей бюджетной деятельности принимает нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, и эти акты должны быть соблюдены на территории всего государства, то муниципальные образования принимают правовые акты в пределах своей компетенции, реализующейся строго на определенной территории. Субъектами бюджетной деятельности Российского государства выступают прежде всего федеральные органы государственной власти (органы государственной власти субъектов РФ), субъектами же бюджетной деятельности муниципальных образований - местные органы власти.
Бюджетной деятельности государства и муниципальных образований присущи определенные методы. Основными методами являются: метод регулирования; методы собирания, распределения и использования средств централизованных бюджетов, в том числе: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений; метод контроля; метод прогнозирования; метод планирования; метод организации; метод координации.
Охарактеризуем отдельные методы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований подробнее, учитывая содержание бюджетного законодательства России.
Регулирование - это формирование нормативной правовой базы бюджетных правоотношений. Исходя из того что эти правоотношения являются разновидностью финансовых публичных правоотношений, немыслимых вне правовой регламентации, можно судить о важности регулирования как метода бюджетной деятельности для формирования и развития соответствующих правоотношений. Регулирование бюджетных правоотношений осуществляется как в рамках обычной законодательной деятельности - принятия норм права, регулирующих различные вопросы функционирования бюджетной системы и связанных с ней правоотношений, так и в рамках непосредственно бюджетного процесса. Бюджетный процесс, точнее, та его часть, в ходе которой происходит рассмотрение и утверждение бюджета - принятие правового акта о бюджете, является специфическим направлением деятельности законодательного органа, дающей регулирующее начало бюджетным правоотношениям на предстоящий финансовый период.
Методы собирания, распределения и использования денежных средств централизованного бюджета государства и бюджетов муниципальных образований - важнейшие методы бюджетной деятельности. В свою очередь, собирание денежных средств осуществляется с помощью принудительного метода установления и взимания налогов и сборов, предполагающего обязательную уплату денежных средств в установленные сроки и в установленном объеме для зачисления их в бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов. Взимание налоговых платежей регулируется Налоговым кодексом РФ . Так, например, взимание единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, поступающего в бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; в бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования; в бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации (ст. 146 БК РФ), осуществляется на основе норм главы 26.3 Налогового кодекса РФ.
Установление обязательных платежей представляет собой, по сути, метод финансовой деятельности, используемый при реализации фискальной функции государства. Следовательно, все методы, используемые государством в рамках финансовой деятельности в целом (в том числе бюджетной деятельности; фискальной деятельности), будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга, составляя динамику финансовой активности государства как самостоятельного субъекта.
Выделяются различные методы, используемые в ходе собирания, распределения и использования денежных средств бюджетов: метод финансирования, метод кредитования, метод межбюджетных трансфертов, метод процентных отчислений.
Метод финансирования как метод использования бюджетных средств предполагает выделение средств из бюджетов на безвозмездной и безвозвратной основе на основе правового акта о бюджете. Среди расходов, осуществляемых в форме финансирования, например, следующие: оказание государственных (муниципальных) услуг; оплата государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ для государственных (муниципальных) нужд; социальное обеспечение населения; предоставление субсидий юридическим лицам и др. (ст. 69 БК РФ).
Следующий метод использования публичных бюджетных средств -метод кредитования. Метод кредитования обозначается также как «метод возвратного финансирования». Он подразумевает бюджетное кредитование - выделение средств из бюджетного фонда на возвратной и возмездной основе. Соответственно кредитором в данном случае являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, предоставляющие денежные средства. Бюджетный кредит - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ).
Метод межбюджетных трансфертов реализуется в рамках межбюджетных отношений - при распределении средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы России в форме, например, дотаций, субсидий, субвенций (ст. 129 БК РФ). Трансферты выделяются из специально сформированных в составе бюджетов фондов - на федеральном уровне - Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, Фонда софинансирования социальных расходов, Фонда регионального развития. Подобные фонды создаются и в составе бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы - бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.
Метод процентных отчислений заключается в выделении субъектам РФ из федерального бюджета, муниципальным образованиям из бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (муниципальных районов) отчислений в процентах от федеральных, региональных и местных налогов (ст. 56 БК РФ). Применение метода процентных отчислений в регулировании бюджетных отношений прослеживается также в ст. 56, 57, 61-62 БК РФ.
Говоря о контроле как методе бюджетной деятельности, мы имеем в виду прежде всего бюджетный контроль - одно из направлений публичного финансового контроля в целом. Бюджетный контроль преследует цель соблюдения законности в бюджетных правоотношениях: проследить эффективное, рациональное (в необходимых случаях - целевое) использование финансовых ресурсов; предупредить и устранить нарушения финансовой дисциплины; обеспечить своевременность исполнения финансовых обязательств публично-правовых образований и хозяйствующих субъектов. Бюджетному контролю посвящена гл. 26 БК РФ.
Под прогнозированием как методом бюджетной деятельности понимается анализ предполагаемого хода развития бюджетных правоотношений. БК РФ оперирует различными понятиями, свидетельствующими об актуальности применения способа прогнозирования: «прогнозируемый валовый внутренний продукт» (ст. 94, 96.7-96.9), «прогноз объема использования средств в очередном финансовом году» (ст. 108), «прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита» (ст. 125) и т.д.
Согласно бюджетному законодательству России, способ прогнозирования имеет различные формы проявления в бюджетном процессе. Так, проект бюджета соответствующей территории составляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования (ст. 169, 172, 173 БК РФ). Прогноз объема использования средств в очередном финансовом году учитывается при составлении программы государственных внешних заимствований Российской Федерации. Прогнозирование объема налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ, принимается во внимание при расчете региональных фондов финансовой поддержки поселений и районов (ст. 108, 137, 138 БК РФ). При этом законодатель устанавливает также требования и ограничения к применению метода прогнозирования в бюджетных правоотношениях. Например, к показателям прогноза социально-экономического развития соответствующей территории предъявляется требование достоверности (ст. 37 БК РФ). Как ограничение использования прогнозирования не допускается использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов отдельных субъектов РФ (п. 4 ст. 131, ст. 138 БК РФ).
Применение метода планирования в бюджетной деятельности государства и муниципальных образований обусловлено тем, что данный вид деятельности обращен к формированию бюджета - по сути, финансового плана (финансово-планового акта), утверждаемого в форме правового акта. В качестве иных финансово-плановых актов, используемых в бюджетной деятельности, следует считать сметы доходов и расходов казенных учреждений (необходимы для сметно-бюджетного финансирования в ходе исполнения расходов бюджета) (ст. 161, 162 БК РФ); целевые программы, программы развития общественной инфраструктуры (ст. 179.3 БК РФ), учитываемые при планировании осуществления бюджетных расходов, распределения межбюджетных трансфертов.
Следующий способ бюджетной деятельности - организация - предполагает осуществление действий, оказывающих на бюджетные правоотношения упорядочивающее воздействие. Организация означает осуществление конкретных действий, составляющих динамику бюджетных правоотношений. Данный способ полностью подчинен методу регулирования, предполагая реализацию предписанных нормами права действий, имеющих юридическое значение.
Государство и муниципальные образования осуществляют бюджетную деятельность в лице уполномоченных органов и организаций. Органы власти, выступающие в бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований, соответственно, рассматриваются в качестве субъектов бюджетного права. Различаются органы, специально созданные для реализации отдельных конкретных бюджетной деятельности («органы специальной финансовой компетенции»), и органы, для которых бюджетная деятельность не является специальной (они участвуют в бюджетной деятельности наряду со своей основной деятельностью).
Следует заметить, что бюджетная деятельность, как и финансовая деятельность государства и муниципальных образований в целом, осуществляется органами власти всех ветвей в пределах их компетенции и с учетом установленных законом требований. Например, Федеральное Собрание РФ как законодательный (представительный) орган государства утверждает федеральный бюджет, принимает иные законодательные акты по вопросам бюджетных правоотношений (ст. 153 БК РФ). Получается, что, с одной стороны, Федеральное Собрание РФ выступает как субъект бюджетной деятельности, с другой стороны, создает правовые условия осуществления данной деятельности. Органы исполнительной власти в рамках бюджетной деятельности от лица государства и муниципальных образований принимают нормативные правовые акты по бюджетным вопросам в пределах своей компетенции, осуществляют управленческие действия, связанные с практической реализацией предписаний нормативных правовых актов. Так, исполнение бюджета, утвержденного правовым актом о бюджете - задача, возложенная на органы исполнительной власти, на федеральном уровне - непосредственно на Министерство финансов РФ (ст. 154 БК РФ).
Таким образом, динамику бюджетной деятельности государства и муниципальных образований составляет активная деятельность уполномоченных органов и организаций по реализации своих функций и полномочий, так или иначе связанных с бюджетом. Исходя из разнообразного проявления компетенции этих субъектов, бюджетная деятельность - сложная по своему содержанию, методам реализации и субъектам категория.
- См., например: Головин А. Ю. Проблемы оптимизации бюджетной деятельности муниципальных образований // Финансовое право. 2003. № 4. С. 13-17; Крохина Ю. А. Бюджетная деятельность муниципальных образований в условиях федеративного государства // Правовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов. Воронеж, 2001. Вып. 12. С. 47-62; Пешкова X. В. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований как сфера реализации норм бюджетного права // Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: Сборник статей. М., 2008. С. 296-302.
- СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824.
Введение
I. Налогово-бюджетная (фискальная) политика как главный
инструмент экономической политики
1.1. Понятие фискальной политики
1.2. Цели фискальной политики
1.3. Виды фискальной политики
1.4. Дискреционная фискальная политика
1.4.1. Инструменты
1.4.2. Взгляды на роль налогов как регуляторов экономики
1.4.3. Анализ кривой Лаффера
1.4.4. Воздействие государственных расходов на объем
национального производства
1.4.5. Сущность мультипликатора госрасходов
1.4.6. Влияние налогов на объем национального производства,
потребление и сбережения
1.4.7. Сущность налогового мультипликатора
1.4.8. Способы проведения дискреционной фискальной политики в
различные периоды экономического цикла
1.4.9. Негативные последствия дискреционной фискальной
политики
1.5. Автоматическая фискальная политика
1.5.1. Сущность встроенных стабилизаторов
1.5.2. Виды встроенных стабилизаторов
1.5.3. Влияние прогрессивного налогообложения на состояние
госбюджета
1.6. Дефицит госбюджета как отрицательное явление экономики
1.6.1. Виды дефицита
1.6.2. Источники покрытия дефицита
1.6.3. «Эффект вытеснения» частных инвестиций
1.7. Государственный долг, как следствие дефицита
1.7.1. Виды госдолга
1.7.2. Негативное воздействие госдолга на национальную
экономику
1.7.3. Мероприятия по управлению госдолгом
II. Фискальная политика России
2.1. Диспропорции между доходами экономики и налоговыми
поступлениями
2.2. Недоимки в федеральный бюджет прошлых лет, как следствие
этих диспропорций
2.3. Основные направления реформирования налоговой системы РФ
2.4. Мнения российских экономистов о необходимых направлениях
проведения фискальной политики
2.5. Фискальная радость или состояние госбюджета на 2000 год
2.6. Основные задачи фискальной политики РФ на 2001 год и
последующие годы
III. Правила налогово-бюджетной политики
IV. Проблемы, связанные с оценкой эффективности фискальной
политики
Заключение
Список используемой литературы
Введение
Главными средствами перераспределения доходов и наиболее важными орудиями государственного регулирования экономики и экономической политики являются бюджет и налоги. Это тесно связанные категории, поэтому часто говорят о налогово-бюджетной политике (сфере, системе, отношениях и т.п.). Иногда вместо термина «бюджетно-налоговый» используется его синоним «фискальный» (от лат. fiscus – государственная казна и fiscalis – относящийся к казне).
Фискальная политика государства предполагает использование возможностей правительства взимать налоги и расходовать средства государственного бюджета для регулирования уровня деловой активности, решения различных социальных задач.
Основными рычагами налогово-бюджетной политики государства являются изменения налоговых ставок, базы налогообложения, видов налогов, их количества, размеров государственных расходов или их направлений в соответствии с конкретными целями общества. Разработка фискальной политики – задача законодательных органов страны, поскольку именно они контролируют налогообложение и расходование средств государственного бюджета.
Анализ налогово-бюджетной политики предполагает получение ответов на следующие вопросы:
Во-первых, насколько широка степень государственного влияния в современной экономике.
Во-вторых, каким образом изменение величины расходов и объема налогов влияют на экономическую конъюнктуру.
В-третьих, какие используются принципы собственно бюджетной политики, должен ли быть бюджет сбалансированным или может исполняться с дефицитом или профицитом.
Итак, целью данной курсовой работы является подробное описание типов и основных инструментов фискальной политики, раскрытие разных точек зрения на способы ее проведения, рассмотрение видов бюджетного дефицита и возможностей его покрытия. Большое внимание уделяется бюджетно-налоговой политике России, а именно: выявлению противоречий налоговой системы и путей их решения, анализу состояния госбюджета за последние годы. В работе также представлен прогноз на 2001-2010 годы, освещены проблемы, связанные с проведением и оценкой эффективности фискальной политики.
Весь этот материал собран из массы всевозможной литературы по налогово-бюджетной деятельности государства, такой, как изданные конспекты лекций, учебные пособия, а также множество периодических изданий, например, «Эксперт», «Экономист», «Вопросы экономики», «Российский экономический журнал» и т.п. Причем, следует отметить, что во всех этих источниках подчеркивается актуальность фискальной политики, т.к. именно от нее зависят состояние госбюджета, объем производства, уровень благосостояния населения. Лишь хорошо продуманное и умелое использование ее механизмов может привести к процветанию экономики.
V. Налогово-бюджетная (фискальная) политика как главный инструмент экономической политики
1.1. Понятие фискальной политики
Фискальная (бюджетно-налоговая)политика – разновидность государственной экономической политики, представляющей собой манипулирование государственным бюджетом, его доходами и расходами для достижения макроэкономического равновесия при полной занятости и отсутствия инфляции.
Фискальная политика – это система регулирования экономики посредством изменений государственных расходов и налогов. Т.е. налоги и государственные расходы являются основными инструментами фискальной политики.
1.2. Цели фискальной политики
 |
1.4. Дискреционная фискальная политика
1.4.1. Инструменты
Основными инструментами дискреционной фискальной политики являются:
1) общественные работы;
2) изменение трансфертных платежей;
3) манипулирование налоговыми ставками.
Государственная программа занятости является одной из мер в борьбе с безработицей и стабилизации экономики. Осуществляется эта программа за счет средств государства и местных органов власти. Например, широкое применение в рыночной экономике в период кризиса 1929-1933 года нашла программа организации общественных работ. По этой программе государство за счет бюджетных средств организовывало разные виды работ для населения по принципу «лишь бы занять» - иногда одни копали ямы, другие их закапывали. Поэтому довольно часто, с точки зрения экономики, эти программы были малоэффективными. Их главная задача состояла в том, чтобы стимулировать совокупный спрос и снять социальное напряжение в обществе в условиях массового роста безработицы.
Финансовая деятельность государства - это осуществление им функций по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономического развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для деятельности государственных органов.
Финансовая деятельность муниципальных образований , осуществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодательством о местном самоуправлении. Она представляет собой осуществление функции по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию муниципальных (местных) денежных фондов в целях реализации социально-экономических задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурсами деятельности органов местного самоуправления. Особенностью муниципальной финансовой деятельности является обеспечение финансовыми средствами выполнения целей и задач, предусмотренных местным сообществом, и делегированных полномочий государства.
Финансовую деятельность государства нужно рассматривать с двух сторон:
- как особый вид экономической деятельности;
- как разновидность государственного управления.
Финансовая деятельность государства как особый вид экономической деятельности
Признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как особый вид экономической деятельности:
- выпуск денежных знаков (эмиссия);
- организация и регулирование денежного обращения в стране;
- осуществление расчетов.
Деньги выполняют роль измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают удовлетворять свои потребности.
В процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства, распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это очень существенный признак финансовой деятельности государства. При этом государство использует различные методы: установление налогов и сборов, добровольное привлечение денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т.д.
В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации в целях выравнивания условий их социально-экономического развития.
Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет собой основное направление в финансовой деятельности государства.
В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ выплачивает пенсии гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий, и т.д.
Расходуя денежные средства, государство:
- применяет бюджетное финансирование, т.е. целевой, безвозмездный, безвозвратный отпуск государственных денежных средств;
- применяет банковское кредитование, т.е. выдачу возвратных ссуд, за пользование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты;
- выплачивает страховые возмещения и т.д.
Таким образом, финансовую деятельность государства образуют прежде всего такие ее виды, как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная деятельность. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.
Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности
Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления». В этом качестве финансовая деятельность государства является:
- властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти;
- государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года);
- координирующей;
- контролирующей.
Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т.д.
Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин России, налоговые службы). При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, а другой субъект подпадает под его власть. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган - налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган - орган ).
Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера , в процессе осуществление которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т.д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.
Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т.д.
Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.
Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность , которую осуществляют компетентные органы государства (Минфин России, Счетная палата РФ) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства.
Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.
Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.
Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе.