Проблемы формирования и деятельность совета федерации федерального собрания рф. Проблемы реализации Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» Серия: Актуальные проблемы государственного строит

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы формирования и деятельность Совета Федерации Федерального собрания РФ

Введение
1. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации
2. Проблемы деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ
3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
4. Проблемы формирования и деятельности Совета Федерации
Заключение
Библиография

Введение

Государственная власть представляет собой систему особых общественных отношений и деятельности государственных органов, которая осуществляется посредством установленных законом форм и методом и направлена на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Центральное место в вопросах государственного управления занимает принцип разделения властей, целью которого является создание эффективного механизма функционирования государственных органов, обеспечение безопасности граждан от произвола и злоупотребления властей, политических свобод.

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит представительной (законодательной) власти. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Конституция Российской Федерации устанавливает: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации". Как представительный орган, Федеральное Собрание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории страны, но и государственных органов, сформированных населением субъектов РФ. Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, участвует в создании судебных органов государства.

Актуальность данной темы обусловлена тем, что Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федерации.

Представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления: Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения, Совет Федерации - особую форму представительства, территориальную. За Советом Федерации можно справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Цель данной курсовой работы состоит во всестороннем исследовании особенностей развития и функционирования Федерального Собрания РФ и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Исходя из поставленной в работе цели, были сформулированы и разрешены следующие задачи.

1) Определить и детально рассмотреть структуру, организацию и полномочия Федерального Собрания РФ

2) Рассмотреть структуру и деятельность Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

3) Рассмотреть проблемы формирования и деятельности Федерального Собрания РФ и Совета Федерации РФ и пути совершенствования.

1. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации

Федеральное Собрание РФ согласно главе 5 Конституции является представительным и законодательным органом, и его главная стратегическая функция - принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации самостоятельно обладают правом законодательной инициативы. Порядок деятельности палат Федерального Собрания определяется их регламентами Маланыч И.Н. Институт государственной стратегии в конституционном праве //Конституционное и муниципальное право.- 2007- № 13 .

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII - XIII веках. Однако история современного парламента как общенационального представительного учреждения, отличного от сословных представительных учреждений времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм - особая система государственного руководства обществом, которая характеризуется разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные, но не равнозначные. Парламентаризм не может существовать без парламента. В то же время парламент может существовать без важнейших элементов парламентаризма, которые могут быть утрачены. К числу этих важнейших элементов парламентаризма относятся прежде всего разделение властей, представительность и законность.

Следует особо выделить представительность, поскольку только в условиях демократического самоопределения народа парламент приобретает характер демократически легитимированного народного собрания, коренным образом отличающегося и от коллегии советников феодального сюзерена или органа корпоративного сословного представительства более позднего периода, и от представительных учреждений социалистического государства. Наличие такого рода народного собрания позволяет говорить о парламентской демократии как форме государства, базирующейся на принципе народного суверенитета.

Федеральное Собрание (парламент) России, как известно, было учреждено на основе инициативы, сформулированной в Указе Президента РФ от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации", в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. За время своей деятельности парламент Российской Федерации проделал большой объем законодательной работы.

В ст. 94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание - представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, т.е. опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

В ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В этой передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы правопорядка.

Признание Федерального Собрания законодательной властью означает вместе с тем, что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.

Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые довольно ограниченные контрольные функции за исполнительной властью. Контроль осуществляется посредством федерального бюджета, принимаемого Государственной Думой, а также использования права отказывать в доверии Правительству, которое в этом случае может быть отправлено Президентом Российской Федерации в отставку.

Согласно ст. 95 Конституции Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Государственная Дума представляет все население Российской Федерации, а Совет Федерации, часто именуемый верхней палатой, состоит из членов, представляющих все субъекты Российской Федерации. Совет Федерации призван выражать интересы местностей, региональные мнения и чаяния. Вместе с тем Совет Федерации - государственный орган всей Федерации. Его решения и другие волеизъявления адресуются не тем или иным субъектам Российской Федерации, а государству в целом, т.е. всей России.

До принятия новой Конституции в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет. Однако на деле он функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

В Федеральном Собрании палаты самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией. Она устанавливает в ст. 100, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ и выступлений руководителей иностранных государств.

Более того, Конституция предусматривает совершенно различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему "сдержек и противовесов" в деятельности Федерального Собрания. В этой системе Совету Федерации отводится роль своего рода тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации "тирании большинства", завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

Следует заметить, что в нашем обществе существует определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции РФ. В обществе имеются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на ряд противодействующих факторов.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии. Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли. Существен и тот факт, что в демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. В придании определенной политической эффективности парламенту заинтересованы и те политические силы, которые не представлены в правительстве и для которых парламент служит ареной, где они могут отстаивать свои интересы.

Парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Количество законов, принятых парламентом и подписанных Президентом РФ, в 1995 - 1999 годах составило 741 (из них 5 - ФКЗ); в 1999 - 2003 годах - 772 (из них 18 - ФКЗ); с 2004 года по 1 октября 2005 года - 355 (из них 11 - ФКЗ). По данным АСОЗД, по состоянию на 21 мая 2007 года число законопроектов, работа над которыми была завершена Государственной Думой РФ четвертого созыва и подписанных Президентом, составляет 850 наименований Короткевич В.И. Государственная Дума России в прошлом и настоящем // Ленинградский юридический журнал. 2005. N 3 (4). С. 51. .

Однако показатели законотворчества, осуществляемого Федеральным Собранием, в последние годы вызывали критику. Ученые-юристы обратили внимание на то, что в деятельности российского парламента резко сократилось число законов с собственными (новыми) предметами правового регулирования и преобладающими стали законы об изменениях и дополнениях, вносимых в принятые ранее законы.

Так, в докладе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, посвященном его 80-летию (директор Института - профессор Т.Я. Хабриева), указывались следующие данные: "За период с 1 января по 30 сентября 2005 года Федеральным Собранием принято 115 федеральных законов, из них только 6% - это законы, имеющие собственный предмет регулирования, а 74% - это законы об изменениях и дополнениях, внесенных в законы, и о признании законов утратившими силу. В 2004 году была аналогичная ситуация: из 226 подписанных законов - 20 новых (8%), 160 (71%) - законы о внесении изменений, приостановлении, отмене действующих законов" Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 20. .

Эти факты специалисты оценивают негативно, они указывают, что есть много сфер общественных отношений, еще не охваченных законодательным воздействием, и много субъектов общественных отношений, заинтересованных в принятии новых законов и восполнении "пробелов" в законодательном поле.

Причины возникшего "негатива" в законотворчестве связаны, очевидно, с несовершенством юридической основы организации тех или иных стадий законодательного процесса в парламенте Российской Федерации, обусловлены недостаточностью связи законодательного процесса с институтами гражданского общества и правового регулирования этого процесса, фактором слабости многопартийности, отсутствием надлежащих механизмов учета предложений оппозиционных партийных фракций в законодательном процессе и необходимых гарантий в осуществлении права законодательной инициативы субъектами Федерации и т.д.

Фактор слабости действенной многопартийности в Российской Федерации, в том числе в законодательном процессе в Государственной Думе, и в этой связи политической конкуренции и, кроме того, потребность компенсации дефицита многопартийности и конкуренции политических идей, вероятно, явились причиной учреждения такого нового политического института, как Общественная палата РФ: Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" был принят по инициативе Президента РФ Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277. .

Совершенствование деятельности парламента обеспечивается не только внешними "подпорками". Парламент должен быть, прежде всего, по своему внутреннему качеству и внутреннему устройству самодостаточным учреждением. Анализ начального этапа становления парламента в России и возникающие проблемы в его функционировании требуют решения вопроса о "наращивании" в организации Федерального Собрания признаков классического парламентского учреждения.

3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. В ч. 2 ст. 96 Конституции указывается, что порядок формирования Совета Федерации устанавливается Федеральным законом.

Первый состав Совета Федерации, сформированного в 1993 г., избирался в соответствии с Положением о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г.

Согласно этому Положению выборы депутатов Совета Федерации осуществлялись гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Право избирать депутатов Совета Федерации принадлежало каждому гражданину Российской Федерации, достигшему 18-летнего возраста. Депутатом Совета Федерации мог быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста.

В Совет Федерации избирались по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.

Организацию и проведение выборов депутатов Совета Федерации осуществляли Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 29 сентября 1993 г., окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации, сформированные Центральной избирательной комиссией, а также участковые избирательные комиссии по выборам депутатов Совета Федерации, которыми являлись участковые избирательные комиссии, образованные в соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденным Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г.

В соответствии с "Заключительными и переходными положениями" Конституции РФ Совет Федерации первого созыва, сформированный в 1993 году, был избран сроком на два года.

Таким образом, порядок выборов Совета Федерации первого состава был исключением из общего принципа формирования этой палаты, установленного ст. 95 и 96 Конституции РФ.

5 декабря 1995 г. был принят Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Согласно этому Закону в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. В двухпалатном законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации совместным решением обеих палат определяется его представитель в Совет Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа.

Член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Решения об избрании (о назначении) членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу этих решений.

Согласно новому Закону избрание (назначение) всех членов Совета Федерации должно быть завершено не позднее 1 января 2002 г.

Члены Совета Федерации - представители по должности от субъектов Российской Федерации в Совете Федерации будут продолжать исполнять свои полномочия после вступления в силу нового закона впредь до вступления в силу решений об избрании (о назначении) членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов РФ.

Со дня вступления в силу решений об избрании (о назначении) членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия членов Совета Федерации - представителей по должности от соответствующих субъектов Российской Федерации прекращаются.

Согласно ст. 102 Конституции к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

В соответствии со ст. 101 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются Федеральным законом от 11 января 1995 г. "О Счетной палате Российской Федерации". Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает на должность судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств.

В соответствии со ст. 21 Постановления Совета Федерации "О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" Совет Федерации рассматривает предложения Президента Российской Федерации и готовит заключение о назначении или отзыве дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.

Деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Основной формой работы Совета Федерации являются его заседания, проводимые открыто. В случаях, предусмотренных Регламентом Совета Федерации, палата вправе проводить закрытые заседания.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя Совета Федерации и его заместителей. Председатель и его заместители не могут быть представителями одного субъекта Российской Федерации.

Для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, образуется Совет палаты, являющийся постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации.

В его состав входят Председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов Совета Федерации и Комиссии по регламенту и парламентским процедурам.

Председатель Совета Федерации, в частности, представляет на рассмотрение Совета палаты проект повестки дня ее заседания; организует работу Совета палаты; ведет заседание палаты; подписывает постановления Совета Федерации; созывает, в том числе по предложению Президента РФ, Правительства РФ, субъекта РФ либо по предложению комитета Совета Федерации, группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой от общего числа его членов, внеочередное заседание палаты; ведает внутренним распорядком деятельности палаты; направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты Совета Федерации законы, принятые Государственной Думой, а также законопроекты, которые предполагается внести в Государственную Думу; направляет Президенту РФ для подписания и опубликования федеральные конституционные и федеральные законы, принятые Государственной Думой, после их одобрения Советом Федерации; решает вопросы распределения обязанностей между своими заместителями; представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными объединениями, а также с парламентами зарубежных государств; решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель Совета Федерации и его заместители могут быть освобождены от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов палаты.

Заседания Совета Федерации проводятся в Москве. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено.

Решением палаты на ее заседания приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты, ученые и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Советом Федерации вопросам. Присутствие представителей средств массовой информации на открытых заседаниях палаты регулируется Пресс-службой Совета Федерации.

На открытых заседаниях Совета Федерации вправе присутствовать депутаты Государственной Думы, члены Правительства РФ.

Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Правительства РФ, субъекта Российской Федерации, комитетов Совета Федерации либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Члены Совета Федерации обязаны присутствовать на его заседаниях.

Первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации подлежат послания и обращения Президента РФ; поправки к гл. 3 - 8 Конституции РФ; проекты федеральных конституционных законов, одобренные Государственной Думой; федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции; проекты постановлений Совета Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией (ч. 1 ст. 102); предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ; предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ; федеральные законы, принятые Государственной Думой, по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации.

Общим ходом заседания палаты руководит председательствующий. Он не вправе комментировать выступления членов Совета Федерации. Если председательствующий посчитал необходимым принять участие в обсуждении какого-либо вопроса, он, получив слово, передает функции председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу другому председательствующему.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом председательствующего. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

На заседаниях Совета Федерации предусматриваются следующие основные виды выступлений: доклад, содоклад, заключительное слово, выступление кандидата на выборную должность, выступления в прениях по обсуждаемой кандидатуре, по мотивам голосования, по порядку ведения заседания, а также предложение, справка, информация, заявления, обращения.

Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов, без использования электронной системы, бюллетенями и путем опроса. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иное не предусмотрено Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации.

а) общее число членов Совета Федерации - 178 человек;

б) число присутствующих на заседании членов - число членов Совета Федерации, зарегистрировавшихся во время последней перед проведением голосования регистрации;

в) число членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, - число членов Совета Федерации, проголосовавших по данному вопросу "за" и "против", а также воздержавшихся;

Решение по процедурному вопросу может быть принято без голосования, если никто из присутствующих на заседании членов Совета Федерации не возражает против его принятия.

Совет Федерации создает Аппарат, который состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, аппаратов комитетов Совета Федерации, комиссии по регламенту и парламентским процедурам, других подразделений.

Основными задачами Аппарата Совета Федерации являются правовое, информационно-аналитическое, организационное, документационное и финансово-хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации; правовое и организационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом РФ, Правительством РФ, а также межпарламентских связей.

Структура и штаты Аппарата Совета Федерации утверждаются постановлением палаты.

Первым законом, определившим порядок формирования Совета Федерации, стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Он полностью исключал возможность избрания членов этой палаты парламента. В Законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. "В Совет Федерации... входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти..." (ст. 1). В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы, совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа в Совет Федерации (ст. 2). Таким образом, был создан прецедент уточнения конституционной нормы (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) федеральным законом, что, на наш взгляд, нельзя признать правомерным.

После принятия Федерального закона N 192-ФЗ возник совершенно новый порядок формирования Совета Федерации, который принципиально отличался от выборов первого состава Совета Федерации. Он легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Это, по нашему мнению, противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Между тем таковое было очевидно. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента. По нашему мнению, целесообразны лишь такие политические и правовые преобразования, которые расширяют возможности осуществления народовластия, усиливают гарантии того, что принцип народовластия учитывается в деятельности российского государства. В данном случае этого не произошло. Это позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не способствовал развитию демократических начал. Он утратил силу в связи с принятием нового закона.

Принципы разделения властей и народовластия не были учтены в полной мере и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", который "пришел" на смену Федеральному закону N 192-ФЗ. В не полной мере потому, что из состава Совета Федерации выведены высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, но вместо них членами этой палаты стали их представители Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права.- 2005.- №8 .

Порядок формирования Совета Федерации - предмет дискуссий ученых-юристов.

Несмотря на относительную многовариантность предложений по совершенствованию формирования Совета Федерации наибольшее их число связано с прямыми выборами членов Совета Федерации.

С нашей точки зрения, перспективна позиция ряда субъектов РФ, а также политиков и ученых-правоведов, которые предлагают ввести прямые выборы членов Совета Федерации. В числе таковых, кроме вышеназванных, бывший председатель Совета Федерации Е.С. Строев. Он считает предпочтительным переход ко всенародному избранию членов "палаты регионов". В то же время он допускает их избрание специальными коллегиями выборщиков, а не прямыми выборами. В предложениях к преамбуле и 3 - 8 главам Конституции Российской Федерации М.А. Краснов и Г.А. Сатаров рекомендовали двух представителей в Совет Федерации от субъектов РФ избирать и отзывать населением по представлению соответственно законодательного органа и главы исполнительной власти. Нам также представляется возможным избирать членов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ. Такой порядок способствовал бы более полной реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. При этом следовало бы исходить не из формального равенства субъектов, а обеспечивать их представительство в Совете Федерации с учетом количества проживающих в них избирателей. Этого можно добиться в случае, если на федеральном уровне установить дифференцированный подход к представительству субъектов РФ в Совете Федерации. Так, в субъектах, где проживает менее миллиона человек, можно было бы избирать по два представителя. Для субъектов с числом избирателей до трех миллионов представительство могло быть в количестве четырех человек, свыше трех миллионов - шесть депутатов. Количественные показатели, естественно, могут быть и иными, но они в обязательном порядке должны увязываться с численностью населения, проживающего в субъектах Федерации. Подобный подход к формированию Совета Федерации позволил бы не только отражать в парламенте интересы субъектов РФ, но и обеспечивал бы приоритет интересов избирателей при его формировании. Это, на наш взгляд, весьма важно, так как, прежде всего парламент должен быть органом представительства народа Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права.- 2005.- №8 .

Кандидат юридических наук Гранкин И.В., также отмечает, что "для организации прямых выборов членов Совета Федерации не потребуется внесения поправок в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, если кандидаты в эту палату будут предлагаться законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъектов РФ. Ведь парламентарии, избранные по представлению законодательных органов, равно как и парламентарии, избранные по представлению исполнительных органов, будут, соответственно, их представителями в Совете Федерации. Одновременно избранники будут и полноценными представителями субъектов РФ, так как мандаты парламентариев они получат от населения… Действительно, постсоветское избирательное законодательство обеспечило становление и развитие российского парламентаризма, состязательность кандидатов в депутаты, создало условия для реального выбора избирателями депутата из нескольких претендентов. Однако это не исключает потребности в его дальнейшем развитии. Главное предназначение избирательного законодательства видится в создании условий для развития российского парламента как органа подлинного народного представительства. Поэтому после решения задач, обусловленных необходимостью укрепления политических партий, следовало бы вернуться к избранию депутатов Государственной Думы непосредственно гражданами РФ по одномандатным избирательным округам либо восстановить смешанную избирательную систему… Для обеспечения стабильности регулирования избирательных правоотношений следовало бы включить в Конституцию Российской Федерации дополнительную главу "Избирательная система". Это способствовало бы усилению конституционных гарантий реализации права граждан РФ избирать и быть избранными, а следовательно, совершенствованию деятельности российского парламента и развитию демократии Гранкин И.В. Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования // Журнал российского права.- 2005.- №8 .

Заключение

федерация власть парламент гражданин

Федеральное Собрание - парламент России - является представительным и законодательным органом. Оно состоит из двух палат --Совета Федерации и Государственной Думы. Заседания палат проходят раздельно, ведают они различными вопросами. Так, федеральные законы принимает Государственная Дума. Совет Федерации лишь одобряет их или отклоняет. Среди полномочий обеих палат Федерального Собрания - вопросы формирования высших органов государственной власти. Так, Совет Федерации по представлению Президента назначает на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора Российской Федерации. Государственная Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства. Председателя Центрального банка Российской Федерации и др.

Совет Федерации - палата Федерального Собрания, отражающая федеративное устройство Российского государства и призванная выражать интересы субъектов Российской Федерации. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из субъектов Российской Федерации: один - от исполнительной власти, второй - законодательной. Причем эти представители избираются законодательными собраниями субъектов по рекомендации Президента РФ.

К исключительным предметам ведения Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указа Президента о введении военного положения, а также о введении чрезвычайного положения; назначение выборов Президента Российской Федерации.

Функционированию народного представительства препятствует отсутствие в современной России какого-либо механизма влияния избирателей на деятельность депутатов и других выборных лиц. После принятия Конституции РФ 1993 г., по существу, оборвалась обратная связь между ними. В результате российские избиратели были лишены возможности влиять на деятельность своих представителей в процессе осуществления ими законодательных и иных депутатских полномочий.

В Российской Федерации народное представительство как реальное проявление народной воли, внутреннего суверенитета народа в настоящее время находится в критическом положении. Это тормозит процессы создания демократического правового государства, формирования отношения к человеку, его правам и свободам как к высшей ценности. Хотя именно такая цель ставится в ст. 2 Конституции РФ.

Важнейшими условиями преодоления такого положения являются, с одной стороны, активизация деятельности государства и его органов по повышению уровня политического и правового воспитания народа, расширению навыков по управлению делами государства, осуществлению иных политических прав.

Библиография

1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 //Российская газета от 29 апреля 1994 года;

2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277;

3. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. пособие для вузов / М.В. Баглай. - 5-е изд., испр. и доп. - М. : Норма, 2006. - 784 с.

4. Богачева Н.И. Парламент России. Государственная Дума. Федеральное Собрание Российской Федерации - М.: Развитие, 2005.- 218с.;

5. Булаков О.Н. Парламентское право: учеб. пособие /под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Юрист, 2002. - 128 с.;

6. Гранкин И.В. "Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования" // Журнал российского права.- 2005.- №8;

7. Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. -2003.- №1;

8. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2006. - 784 с.;

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.- 608с.;

10. Короткевич В.И. "Государственная Дума России в прошлом и настоящем" // Ленинградский юридический журнал. 2005. N 3 (4);

11. Любимов А.П. Комментарий к Конституции Российской Федерации: толкование и истолкование Конституции РФ в решениях Конституционного Суда РФ / А.П. Любимов. - М.: Экзамен, 2005. - 655 с.;

12. Маланыч И.Н. "Институт государственной стратегии в конституционном праве" //Конституционное и муниципальное право.- 2007- № 13;

13.Мухаев Р.Т. Правовые основы Российского государства: учебник - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 351 с.;

14. Овсепян Ж. Парламент как основа демократического конституционного строя (проблемы и перспективы развития в Российской Федерации)//Сравнительное конституционное обозрение.- 2007.- № 2;

15. Основы органов государственной власти России: учебное пособие для студентов вузов /Б.Н. Габричидзе и др.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008.- 351с.;

16. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12;

17.Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник - М.: Юристъ, 2006.- 447с.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Место Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в системе государственных органов РФ. Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. История развития законодательства.

курсовая работа , добавлен 30.05.2007

Конституционно-правовой статус и структура Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Порядок формирования и правовые основы Совета Федерации, организация его деятельности. Законотворческая деятельность и специальная компетенция Совета Федерации.

курсовая работа , добавлен 17.04.2014

История создания и этапы формирования Совета Федерации, кадровое обеспечение его деятельности. Статус члена Совета Федерации. Участие Совета Федерации в законодательном процессе, его полномочия. Нормативное обеспечение деятельности Совета Федерации.

реферат , добавлен 06.12.2016

Историко-правовые корни принципа разделения властей. Основное содержание принципа разделения властей. Практика осуществления принципа разделения властей. Принцип разделения властей на примере Конституционного Суда Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 06.02.2007

Понятие парламента, двухпалатная структура Федерального Собрания. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 26.01.2011

Анализ теории разделения властей. Джон Локк как родоначальник принципа разделения властей в юридической науке. Вклад Ж.-Ж. Руссо и В. Сперанского в развитие теории разделения властей. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации.

реферат , добавлен 04.04.2016

Способы формирования верхних палат парламентов: мировой опыт. Развитие законодательства о формировании Совета Федерации в 1993–2000 годах. Характеристика действующего порядка формирования Совета Федерации, определенного Конституцией Российской Федерации.

реферат , добавлен 20.01.2011

Историческое развитие принципа разделения властей. Изучение содержания принципа разделения властей как важнейшего принципа правового государства и его отражения в Конституции Российской Федерации. Система "сдержек и противовесов" государственной власти.

курсовая работа , добавлен 21.02.2015

Принцип разделения властей, понятие и особенности. Система государственных органов Российской Федерации. Органы законодательной власти. Основная видовая особенность органов прокуратуры. Проблема реализации принципа разделения властей в Конституции РФ.

реферат , добавлен 01.08.2010

Возникновение и развития теории и института разделения властей. Основное содержание принципа разделения властей. Принципы построения и существования парламентов в разных странах. Разделение властей в Российской Федерации-особенности и проблемы.

Глава 1. Роль политических партий в формировании парламента России.

1.1. Многопартийность как основа современного парламентаризма.

1.2. Трансформация избирательной системы в условиях многопартийности.

Глава 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в условиях многопартийности.

2.1. Трансформация структуры Государственной Думы в результате многопартийных выборов.

2.2. Роль парламентских фракций в структуре и законотворческой деятельности Государственной Думы

2.3. Проблемы и перспективы формирования Правительства России на основе парламентского большинства.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: Проблемы формирования и функционирования в условиях многопартийности»

Актуальность темы исследования. Важнейшая роль в процессе демократизации российского общества принадлежит парламенту -Федеральному Собранию Российской Федерации и, прежде всего, его нижней палате - Государственной Думе - как представительному и законодательному органу власти.

За более чем десятилетний опыт постсоветского становления российского парламентаризма удалось поставить первые вехи на пути укоренения парламентских структур.

Принятая в декабре 1993 г. Конституция России впервые в российской истории создала основу для учреждения демократическим образом легитимного дееспособного российского парламента -Федерального Собрания Российской Федерации. Именно с этого момента партии выступают одними из ведущих акторов российского политического процесса.

Это стало возможным в результате регулярно проводимых выборов Государственной Думы, участниками которых являются политические партии и движения. Выступая в качестве важнейших субъектов избирательного процесса, партии обеспечивают формирование политически структурированного парламента, учитывающего в своей деятельности широкий спектр социальных интересов. В то же время институт свободных демократических выборов должен гарантировать сохранение и дальнейшее развитие многопартийности, постоянное обновление партийной системы. Пока далеко не все идеально в этом отношении. Каждая избирательная кампания оказывается серьезным испытанием для политических партий, на каждых выборах высвечиваются новые правовые и организационные проблемы, подтверждающие, что еще многое предстоит сделать для утверждения в России реальной, устойчивой и цивилизованной многопартийности.

Президент Российской Федерации В.Путин в Послании Федеральному Собранию на 2003 г. назвал партийное строительство задачей государственной, подчеркнул необходимость становления развитой партийной системы1.

Несомненно, что за последние годы российские партии прошли сложный путь зарождения и развития. Если в 2001 г. до вступления в силу Федерального закона «О политических партиях» в России действовало более 190 общероссийских политических объединений, в том числе 57 партий, то в прошедшей думской избирательной кампании 2003 г. приняли участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков из 44 партий, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации в качестве общероссийских политических партий.

Процесс превращения политических партий России в инструмент политической воли граждан, инструмент демократических выборов идет достаточно сложно и противоречиво. Нынешние партии не отражают реальной социальной структуры общества, не представляют интересов большинства населения, что проявляется как при формировании Государственной Думы, так и при осуществлении ею законодательной деятельности. Партии оказывают слабое влияние на формирование и деятельность исполнительных органов власти.

Нынешнее несовершенство российской партийной системы отражает объективное состояние политического самосознания общества и определенную стадию развития политической системы, находящейся в состоянии политического транзита. Оно является отражением определенной политической и экономической нестабильности в российском обществе, незавершенного процесса его социальной

1 См.: Путин В.В. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая. структуризации, низкой политической культуры как электората, так и российской политической элиты.

Кроме того, негативные тенденции, связанные с формированием «партий власти» «сверху», отражающих лишь корпоративные интересы правящей политической элиты, влияют как на процесс формирования многопартийности, так и на структуру Государственной Думы, характер деятельности партийных фракций в российском парламенте. Эти процессы во многом определяют место и роль Федерального Собрания Российской Федерации.

Как подчеркивал Президент Российской Федерации В.Путин в своем выступлении в Государственной Думе 29 декабря 2003 г., «демократия не исчерпывается одними лишь выборными процессами, и роль парламента в укреплении всех демократических институтов крайне важна. Более того, парламент сам должен служить примером приверженности базовым принципам демократии»1.

В условиях, когда в Российской Федерации президент наделен правом назначения и смещения членов кабинета при отсутствии у парламента реальных прав на формирование правительства и осуществление контроля его деятельности, влиятельные группы интересов не считают целесообразным добиваться своего представительства в парламенте. Поэтому политические партии оказываются оторванными от процесса принятия важных политических решений в стране.

Такая процедура формирования правительства в существенной степени ограничивает реализацию принципа многопартийности в современной России. Вследствие этого Государственная Дума в достаточной мере не представляет выраженную голосованием волю избирателей, а члены правительства, в свою очередь, не являются

1 Путин В. Выступление Президента Российской Федерации в Государственной Думе 29 декабря 2003 г.// Представительная власть. 2004. №1. - СЛ. политически ответственными перед Государственной Думой. А это означает, что один из важнейших каналов влияния гражданского общества на деятельность государства через партии и выборы во многом перекрыт.

В условиях неразвитости партийной системы народные избранники столь же мало чувствуют свою ответственность за принятие политических решений перед своими избирателями, как и правительство перед парламентом. Поэтому политические партии нужны не только для того, чтобы избиратели имели возможность выбора, но и для реализации политической ответственности при принятии стратегических решений.

Принятие накануне последнего избирательного цикла 2003-2004 гг. новых редакций федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (июнь 2002 г.) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (декабрь 2002 г.) было направлено на укрепление правовой базы свободных выборов и дальнейшее повышение роли политических партий в жизни российского общества.

Проблемы формирования и функционирования российского парламента в условиях становления многопартийности, а также парламентской деятельности российских политических партий являются на сегодня одними из центральных в политической науке, что и определяет актуальность выбранной темы диссертационного исследования.

Особую актуальность теме исследования придают инициативы Президента России (сентябрь 2004 г.) о реформе избирательной системы, связанные с переходом от смешанной к пропорциональной системе выборов депутатов Государственной Думы, что, как представляется, может привести к кардинальной трансформации как структуры, так и деятельности Государственной Думы и российского парламента в целом.

Степень разработанности проблемы. За последнее время по проблемам становления парламентаризма, партий и многопартийности в современной России, влияния избирательной системы на процесс становления российских политических партий и формирования на их основе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также деятельности парламентских фракций в Государственной Думе опубликовано достаточно большое число научных работ в виде монографий, отдельных статей в периодической прессе, специализированных журналах и научных сборниках, диссертационных исследований.

Проблемы становления правового государства, парламентаризма, принципа разделения властей, роль партий в парламентском процессе активно изучались известными российскими и зарубежными исследователями. Интересные идеи содержатся в этом плане в работах Коркунова Н.М., Мижуева П.Г., Острогорского М.Я., Чичерина Б.Н., Вебера М., Дюверже М., Сартори Д. и др.1.

Большое внимание разработке проблем современного российского парламентаризма и особенностям работы парламентских фракций в законотворческой деятельности Государственной Думы уделяется в работах и публикациях Автономова А.С., Гранкина И.В., Ильина М.В., Краснова Ю.К., Крашенинникова П.В., Косопкина А.С., Лапаевой В.В., Любимова А.П., Нефедевой Т.И., Пискотина М., Романова P.M., Рыбкина И.П., Сахарова Н.А., Степанова И.М., Хабриевой Т.Я. и др. 2.

1 Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. - СПб., 1896; Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. - СПб., 1906; Острогорский М.Я. Демократия и политические партии// Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т.4. Политическая мысль России. Вторая половина XIX-XX в.М., 1997; Вебер М. Политические работы (18951919)/ Пер. с нем. Б.М.Скуратова. - М., 2003.; Дюверже М. Политические партии/ Пер.с франц.Академический Проект. - М., 2002; Sartori G. Theory of Democracy Revised. N.Y., 1987.

2 Авакьян С А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999; Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. - М., 2004; Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм в

Кроме того, появилось немало информационных справочных и статистических изданий1, сборников по материалам научных конференций, семинаров, посвященных проблемам парламентаризма.1 действии. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1998 гг. - М.: Издание Государственной Думы, 1999; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. - М., 2001; Головлев В.И., Нефедова Т.Н. Государственная Дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. - М., 2000; Косопкин А.С., Нефедова Т.Н. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). - М., 2002; Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. - М., 2001; Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. - М.: Издание Госдумы, 2004; Лапаева В.В. Многопартийность и парламентаризм в современной России, состояние перспективы развития // Государственно-правовое развитие России. - М., 1998; Нефедова Т.И. Структура Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: роль субъективных и объективных факторов ее формировании/ Государственная Дума в весенней сессии 2001 г. (сборник аналитических, информационных и справочных материалов) под общ.ред. Ю.А.Нисневича. - М., 2001; Парламентское право России: Учебное пособие/ Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. - М., 1999; Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1994-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации первого созыва. - М., 1996; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1996 - 1999 гг. VI Государственная Дума, Совет Федерации. - М., 2000; Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. - М, 2000; Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. / Под ред. А.Мацнева, М.Моммзен. - Москва - Мюнхен - Вюрцбург, 1999; Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000; Пискотин М. О парламентском контроле и не только о нем //Российская Федерация сегодня. 2003. № 10; Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. - М., 2000; Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003).

М.: Издание Госдумы, 2003; Рыбкин И.П. Россия в XXI веке: демократия или диктатура? - М., 1999.

1 Выборы депутатов Государственной Думы. 1995: Электоральная статистика.

М., 1996; Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. - М., 2000;; Государственная Дума второго созыва. - М., 1996; Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1993-2004 гг./ Под общей ред. Б.В.Грызлова. - М.: Издание Госдумы, 2004; Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, избранные с ноября 2000 по сентябрь 2003 года. - М.: Издание Госдумы, 2004; Общероссийские избирательные объединения накануне выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва: Справочник / Под общ. ред. O.K. Застрожной. - М, 1999; Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 гг. - М., 1996; Федеральное Собрание. Государственная Дума. Совет Федерации: справочник. - М., 1996; Российские политические партии и общественные объединения на выборах в Государственную Думу-95. - М., 1996.

Проблемы становления партий и многопартийности в России, участия политических партий в парламентских выборах нашли свое отражение в трудах Авдонина B.C., Зеленко Б.И., Зотовой З.М., Зудина А., Попова С.А, Сморгунова JI.B., Тимошенко В.И., Тихомирова Ю.А. и др.2

1 Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. - М., 2002; Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Тома 1, 2)1 Под ред. М.Б. Горного. - СПб., 2000; Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 года - М., 1998; Права, свободы человека и политическая борьба: науч.-практ. конф. / Под ред. М. А. Маннанова. - Уфа, 2000; Правовые аспекты участия политических партий в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва //Материалы семинара-совещания с представителями политических партий. Москва, 25 февраля 2003 г. - М., 2003; Становление многопартийности в Российской Федерации и Республике Татарстан: Материалы Республиканской научно-практической конференции. Казань, 28 ноября 2000 г. -Казань: Издательство Казан.гос. тех. ун-та, 2002.

2 Зеленко Б.И. Политические партии и развитие гражданского общества в России. - М., 2001; Зеленко Б.И. Партии и выборы в современной России. - М., 2003; Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия/ Под общ. ред. С.А.Попова. - М., 2001; Зотова З.М. Избирательные объединения и блоки на выборах 1999 г. - М., 2000; Зотова З.М. Политико-правовой статус российских политических партий// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. - М., 2001; Зудин А. Думские фракции и партии на старте избирательной кампании 1995 года / Центр полит, технологий. - М., 1995; Зудин А. Союз правых сил // Россия накануне думских выборов 1999 года / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова и А. Рябова; Моск. Центр Карнеги. - М., 1999; Панаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999; Политические партии и движения на выборах-99. - М., 2000; Политические партии России: история и современность. - М., 2000; Попов С.А. Трансформация института многопартийности в России в условиях трех избирательных циклов// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. - М., 2001; Сахаров Н.А. Политические партии на выборах 2002 г. в субъектах Российской Федерации и в преддверии выборов 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. Выпуск 4. - М., 2003; Сморгунов JI.B. Типы партий и модели демократии// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. - СПб., 2000; Тимошенко В.И. Предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах 19 декабря 1999 г. как политическая ценность. -М., 2001; Тихомиров Ю.А. Гражданское общество, многопартийность и правовое государство. - М., 1994.

Проблемам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и становления российской избирательной системы посвящены работы Биктагирова Р.Т., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Гельмана В., Голосова Г.В., Иванченко А.В., Зиновьева А.В., Лысенко В.И., Люхтерхандт-Михалевой Г., Постникова А.Е., Смирнова В.В. и др.1.

В последнее время появились работы и зарубежных авторов2, посвященные проблемам формирования и особенностям законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания.

Вместе с тем, ощущается явный недостаток серьезных комплексных исследований деятельности Государственной Думы, трансформации ее политического статуса и функций в условиях

Биктагиров Р.Т. Правовые и организационные основы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (общие вопросы)// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3(141); Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты // Государство и право. 1997. № 8; Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7; Веденеев Ю.А., Васильев А.В. Право электоральных преференций// О выборах. 2003. № 2; Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право //Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. № 3 (29); Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М., 1997; Вешняков А.А. Свободные и справедливые выборы //Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 6; Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред. Г.Люхтерхандт-Михалевой и С.Рыженкова. - М.; СПб., 2000; Гельман В.Я. Изучение выборов в России: Исследовательские направления и методы анализа // Выборы и партии в регионах России: Серия «Stuclia politica». Выпуск 2. М.-СПб. 2000; Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: «Смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях // Полис. 1997. № 3. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. - М., 2003; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. Отв. редактор д.ю.н. А.В.Иванченко. - М., 1999; Новиков Ю.А. Ийзбирательная система Российской Федерации. - М., 1995; Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12;

2 Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации. - М., 2002; Remington Т. Parliaments in Transition. The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe. Westview Press, 1994. многопартийности. Как правило, в работах раскрываются отдельные аспекты в рамках общей проблемы. Между тем, накопленный более чем за десятилетнюю историю существования российского парламента и парламентских партий практический опыт и эмпирический материал требуют научного обобщения.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования: комплексно исследовать влияние процесса становления многопартийности и избирательной системы в современной России на формирование и функционирование Государственной Думы, перспективы влияния российского парламента на эффективность государственной власти.

Задачи исследования: проанализировать основные этапы становления многопартийности в современной России;

Раскрыть закономерности влияния российской избирательной системы и многопартийности на формирование и деятельность Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; определить возможные перспективы формирования Правительства России на основе парламентского большинства.

Объект исследования. Объектом исследования является Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в условиях многопартийности.

Предмет исследования. Предметом данного исследования являются закономерности и особенности влияния многопартийности на формирование и функционирование Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Методологическая основа. Методологическую основу исследования составляют современные методы познания социально-политических явлений и процессов, в том числе исторический, системный, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, логический, социологический, нормативный.

Теоретическая основа и источники исследования.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами парламентаризма, партийного строительства и избирательных систем.

В диссертационной работе использовались монографические работы по исследуемой проблеме, научные публикации в периодических изданиях.

Эмпирическую базу диссертации составили нормативно-правовые акты Российской Федерации, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, заявления и выступления высших должностных лиц, стенографические отчеты работы сессий российского парламента, аналитические материалы Государственной Думы, программы политических партий, предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Кроме того, в работе использовалась электоральная статистика Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по выборам депутатов Государственной Думы четырех созывов, а также другая статистическая и справочная литература.

Основные научные результаты исследования и их научная новизна. Научная новизна работы обусловлена постановкой проблемы, выявлением степени ее теоретической разработанности, комплексным исследованием проблем формирования и функционирования Государственной Думы, что позволило объективно оценить возможные направления процесса структуризации нижней палаты российского парламента и ее деятельности на ближайшую перспективу. Выявлено, что эти направления теснейшим образом связаны с решением проблемы политической ответственности, а именно - формированием Правительства России на основе парламентского большинства, что во многом будет определять вектор развития российской политической системы, так и демократических преобразований.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Одной и важнейших особенностей современного политического процесса в России является развитие института многопартийности не за счет самостоятельной политической активности граждан, а в силу продуманных действий государства, направленных на установление контролируемой партийной системы. Формирование российской многопартийности связано не с реально существующей структурой социальных расколов общества, а с существованием консолидированных бизнес-бюрократических кланов, борющихся между собой за близость к окружению президента и возможность лоббирования своих клановых интересов в процессе принятия политических решений.

2. В Государственной Думе четырех созывов участие политических партий было практически ограничено законодательной деятельностью, они не имели возможности транслировать групповые интересы общества в процесс принятия и реализации политических решений. В этом смысле декабрьские выборы 2003 г. депутатов Госдумы практически ничего не изменили. Поскольку ни парламентское большинство в лице партии «Единая Россия», ни парламентская коалиция не обладают правом формировать правительство. В этом смысле, как представляется, борьба партий на выборах и сами выборы лишаются основного смысла, которым они наделены в партийной демократии, где их основная цель - смена утратившего поддержку правительства и его курса.

Парламентские партии в Государственной Думе, будучи не в состоянии контролировать исполнительную власть или изменить проводимую ею политику, чаще действуют как лоббистские структуры, защищающие, прежде всего, свои корпоративные интересы.

3. Думские выборы 1993, 1995, 1999 и 2003 гг. выявили тенденцию дальнейшего усиления влияния исполнительных властных структур на процессы формирования и функционирования законодательной власти. Результаты выборов в Госдуму четвертого созыва сузили политический спектр нижней палаты российского парламента, а победа «Единой России» привела к фактическому слиянию законодательной и исполнительной ветвей власти на федеральном уровне, возрождению некоторых советских традиций политического единообразия и единогласия, что значительно затрудняет существование парламентской оппозиции.

4. Принцип формирования Государственной Думы, основанный на участии в выборах политических партий, предопределяет особенность внутренней структуры этого государственного органа. Существующие правовые пробелы при структуризации нижней палаты парламента диктуют необходимость принятия закона о фракциях с четко зафиксированными их полномочиями и правами, особенно в законодательном процессе.

5. Инициативы Президента России В.Путина (сентябрь 2004 г.) о формировании Государственной Думы в ближайшей перспективе на основе пропорциональной избирательной системы дают реальную возможность осуществить переход от чисто технического к политически ответственному правительству в случае его формирования на основе парламентского большинства, что приведет к усилению контрольных функций Государственной Думы, повышению роли российского парламента в обществе. Это, в конечном счете, сделает реальными научные версии перехода от парламентско-президентской к парламентской форме правления в России.

6. Необходимость максимального обеспечения адекватности представительства электората, всего веера партий и представляемых ими социально-политических интересов и предпочтений требует дальнейшего совершенствования избирательной системы России. Однако введение 7%-го барьера при проведении выборов в Госдуму пятого созыва в 2007 г. вряд ли обеспечит решение этой задачи. Кроме того, сам переход к пропорциональной системе будет положительно воспринят обществом лишь при определенной персонализации пропорциональной системы, а именно при условии: во-первых, введения поименного (преференциального) голосования по региональным партийным спискам;

Во-вторых, сохранения за партиями права двойного выдвижения кандидата одновременно по федеральному списку и по одному из одномандатных округов;

В-третьих, установления «плавающего» 5%-го барьера, чтобы представленный партийный список был связан не только с преодолением барьера, но и с получением партией определенного числа депутатских мест по одномандатным округам.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что на основе проведенного исследования сделаны выводы, которые могут расширить основу для дальнейшей теоретической и практической разработки проблем формирования и функционирования российского парламента в условиях многопартийности, формирования Правительства России на основе парламентского большинства. Оценки и выводы, сделанные в диссертационной работе, могут быть полезными при определении путей реформирования парламента, партийной и избирательной систем России, а также, в частности, при разработке проекта Федерального закона «О парламентских фракциях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Теоретические выводы и эмпирический материал диссертации может быть использован преподавателями при разработке учебных курсов по российскому парламентаризму, партийной и избирательной системам России.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в публикациях автора, в выступлениях на научно-практических конференциях и форумах, в том числе, на международном научном форуме к 300-летию Санкт-Петербурга «Система государственной власти и управления в России: история, традиции и современность» (Санкт-Петербург, 2003 г.); республиканской научной конференции (Рязанский педгосуниверситет, 2003 г.); на круглом столе Лиги парламентаризма «Перспективы пропорциональной избирательной системы в России» (Москва, 2004 г.).

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка источников и литературы.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Янчуков, Анатолий Иванович

Заключение

В заключение следует подчеркнуть, что принятая в декабре 1993 г. Конституция России впервые в российской истории создала основу для учреждения демократическим образом легитимного дееспособного российского парламента - Федерального Собрания Российской Федерации, являющегося одним из важнейших институтов в построении демократического правового государства. Именно с этого момента партии выступают одними из ведущих акторов российского политического процесса. Парламентские выборы оказывают существенное влияние как на организационное становление и развитие отдельных партий, так и на процесс становления многопартийности в России, являющейся важным свидетельством становления гражданского общества, укрепления демократических основ государства, обеспечения политических прав и свобод его граждан.

Партии в России прошли сложный путь: от становления и развития неформальных общественных объединений и народных фронтов в 1980-х гг. до образования политических партий, в том числе 5-6 парламентских партий, постоянно участвующих в выборах в течение уже четырех парламентских избирательных циклов (с 1993 по 2004 гг.).

Вместе с тем, как представляется, нынешние партии не отражают реальной социальной структуры российского общества, не представляют интересов большинства граждан. В условиях формирования беспартийного федерального правительства они оказывают слабое влияние на формирование и деятельность исполнительных органов власти. Таким образом, проблема политической ответственности правительства перед парламентом с одной стороны, и ответственности парламентских партий перед избирателями, с другой, является для современного российского политического процесса неопределенной.

К тому же слабость и несовершенство партийной системы обусловлено рядом причин: политической и экономической нестабильностью российского общества, незавершенным процессом его социальной структуризации, низким процентом партийно ориентированных избирателей, низкой политической культурой как избирателей, так и политической элиты и др. Политическая модернизация открыла возможности изменения политической системы, образования и деятельности партий, однако радикальные преобразования в сфере экономики усложнили этот процесс. Социальная структура оказалась размытой, экономические интересы неоформленными, что затруднило процесс их агрегирования и артикуляции.

Институт современной российской многопартийности весьма неоднороден. Одни партии являются продуктом кризиса традиционной идеологии, другие появились в результате распада официальных партийных структур, третьи - благодаря новым правилам выборов, четвертые - вызваны необходимостью удовлетворения корпоративных интересов политической и экономической элиты и т.д. Однако в любом случае они отражают реальные социально-политические процессы, происходящие в обществе.

При этом следует отметить, что сами выборы существенно повлияли на институт многопартийности, высветили его особенности в России. Партстроительство в России в течение всех четырех избирательных циклов шло по двум направлениям: «снизу» и «сверху». Результатом этого процесса являются так называемые «партии власти». «Партии власти» - это феномен российской многопартийности, создаваемые на основе использования властных и иных ресурсов финансовых, информационных, организационных) и призванные выражать, прежде всего, корпоративные интересы властной элиты.

Утвержденный в России смешанный тип избирательной системы помог оформиться первым немногочисленным альтернативным партиям, затем подтолкнул к выстраиванию коалиций и блоков, а потом заставил объединяться мелкие политические образования в более крупные партийные союзы. Смешанная избирательная система позволила не только поддерживать активный партогенез (по пропорциональной системе), но рекрутировать в парламент ярких политиков (по мажоритарной системе).

Необходимо отметить, что изменение избирательного законодательства, влияющего на результаты выборов, неразрывно было связано с политико-историческим развитием страны, с расстановкой сил на политической сцене. Если первые выборы 1993 г. проходили на основе указов Президента, то, начиная с 1995 г., к каждому новому избирательному циклу принимались новые редакции федеральных законов о выборах. Такая корректировка введенной смешанной избирательной системы, связана с избирательной практикой, когда, на выборах 1993 и 1995 гг. власть получала в лице избранного парламента не союзника, а скорее оппонента. Введение изменений в избирательное законодательство способствовало сокращению фрагментации политического процесса и обеспечило большее представительство избирателей в парламенте.

Принятие нового в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях», являющегося политико-правовой основой для становления и деятельности политических партий, а также инкорпорирование его положений в новые редакции федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (июнь 2002 г.), «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» декабрь 2002 г.), принятых на накануне последних парламентских выборов, направлено на дальнейшее развитие многопартийности и усиление влияния политических партий, прежде всего парламентских партий, на формирование основных направлений внутренней и внешней политики, представительный характер институтов публичной власти. Значительно возрастает роль партий в избирательном процессе, которые с июля 2003 г. становятся единственными избирательными объединениями.

Поскольку от избирательной системы зависит не только становление многопартийности, но и тип партийной системы, до сих не прекращаются споры по поводу достоинств и недостатков многопартийной и двухпартийной систем в условиях современной России. Результатом этих дискуссий стали предложения Президента России (сентябрь 2004 г.) по переходу на выборы по пропорциональной избирательной системе.

Таким образом, в этих условиях мерой демократичности государства может стать мера влияния на поведение государства политических партий и мера демократичности выборов, под которой подразумевается степень адекватности состава представительных органов волеизъявлению избирателей.

В связи с предложениями Президента России В.Путина, очевидно, что чтобы решить проблему представительства, которая нарушается существующей избирательной системой в России, необходимо перейти от системы закрытых партийных списков к системе открытых списков. Это требует, с одной стороны, обеспечить прозрачность процесса выдвижения и утверждения партийных списков на партийных съездах, а с другой - возможность избирателей голосовать за конкретных кандидатов из списка, проставляя преференции.

Таким образом, последние инициативы Президента России подтверждают основную тенденцию развития политической инфраструктуры выборов - развитие и превращение политических партий в партии парламентского типа.

Успех на парламентских выборах значим и для организационного развития партий. Основным стремлением для думских партий является укрепление своих позиций в Государственной Думе. Центром принятия решений в Государственной Думе являются партийные фракции и депутатские группы.

Очевидно, что работа Государственной Думы делится на две составляющие - политическую и законотворческую. Однако, учитывая то, что российский парламент - это арена лоббизма, принятие или отсев законопроектов осуществляется не только по политическим, но и по лоббистским основаниям.

Можно утверждать, что принятие решений в Государственной Думе носит в большей степени политический характер, то есть продиктовано политической целесообразностью, зависит от установки и ориентиров партий и движений, представленных в палате фракциями. Решающим здесь является партийная дисциплина, преподносимая как «коллективное решение». Идеологическая составляющая далеко не всегда является главным фактором при принятии решения партийной фракцией.

Вместе с тем, необходимо отметить, что вместо концептуального подхода к законотворческой работе в Думе преобладает несистемный, стихийно-валовой подход, нет понимания того, какие социально-экономические процессы нуждаются в регулировании в первую очередь, то есть нет логической схемы: проблема страны - пакет законопроектов.

Реальное влияние фракций в Думе зависит от их количественного состава, численности, сплоченности, дисциплинированности, солидарности при голосовании, участия в постоянных и временных коалициях.

Необходимо отметить, что не депутатские объединения стоят не только в центре законотворческой деятельности, но при осуществлении нижней палатой контрольных полномочий.

По сложившейся в демократических государствах парламентской практике важной функцией нижних палат парламентов является их участие в формировании правительства и контроль за деятельностью исполнительной власти. Проблема политической ответственности как правительства перед парламентом, так и парламентских партий перед избирателями ставит на повестку дня вопрос о формировании в России правительства парламентского большинства. Вместе с тем, решение этой проблемы является весьма проблематичным.

Это связано с тем, что исполнительная власть - наиболее сильная власть, что она всегда стремится к расширению своих полномочий и к уходу от любых форм демократического контроля. Противостоять этому может только достаточно сильный парламент, наделенный необходимыми контрольными полномочиями.

Вместе с тем, традиционное российское стремление вывести исполнительную власть из-под какого-либо контроля, усиленное политическим противостоянием Президента и Парламента в октябре 1993 г., нашло отражение и в содержании Конституции России. Согласно Конституции по форме правления Россия относится к парламентско-президентской республике (некоторые авторы считают ее «сверхпрезидентской»), в которой президент наделен правом назначения и смещения членов кабинета, а полномочия парламента по отношению к правительству ограничены.

Сегодня кандидатура премьера и состав правительства никак не связаны с соотношением сил в Государственной Думе. Еще проблематичнее то, что решение об отставке правительства президент принимает единолично, без каких-либо консультаций и ограничений. В результате правительство оказывается в абсолютной зависимости от фактически неограниченного произвола Президента. Правительство же в этих условиях низводится до уровня технического органа. Федеральное Собрание практически никак не влияет на состав правительства: дача согласия на назначение премьера носит в основном ритуальный характер, так как премьер может быть назначен и без согласия Думы, а выражение парламентом недоверия правительству не влечет за собой немедленной отставки последнего.

Контрольные функции парламента в отношении деятельности структур исполнительной власти весьма ограничены. По Конституции России исполнительную власть в стране осуществляет правительство, но в ней нет положений о том, кому оно подконтрольно и кому ответственно. Конституция не предусматривает какой-либо отчетности правительства, его министерств и ведомств перед парламентом, кроме отчета об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Несмотря на то, что за более чем десять лет своего существования Федеральное Собрание пыталось добиться укрепления своих позиций в области контроля за исполнительной властью, в целом этот контроль остается недостаточным и часто малопродуктивным.

В условиях современной России роль Государственной Думы в этих вопросах можно повысить с условием:

Обеспечения большей согласованности между президентом, правительством и парламентом за счет уменьшения возможностей вмешательства Президента России в работу правительства, закрепления за президентом только «вопросов стратегии» и передачи «вопросов тактики» Правительству и Федеральному Собранию Российской Федерации;

Увеличения ответственности федерального правительства за выработку и проведение своего политического курса путем перехода к практике назначения премьер-министром лидера победившей на выборах в Государственную Думы партии; восстановления и реализации контрольных функций Государственной Думы по отношению к исполнительной власти; увеличения влияния Госдумы на порядок формирования и отставки правительства.

Очевидно, что в условиях снижения как легитимности, так и политического влияния Совета Федерации, необходимо изменить порядок формирования верхней палаты на основе всеобщих, равных и прямых выборов, а также расширить функции Совета Федерации в качестве законодательного фильтра и его контрольные функции за деятельностью правительства.

Пока идея формирования Правительства России на основе парламентского большинства остается сегодня достаточно неопределенной, как, впрочем, и его политический курс и проблема политической ответственности как правительства, так и Государственной Думы за результаты своей деятельности.

Вместе с тем, последние инициативы Президента России (сентябрь 2004 г.) о переходе на пропорциональную избирательную систему при избрании депутатов Государственной Думы дают реальную возможность реализовать идею формирования Правительства России на основе парламентского большинства, политически ответственного и перед парламентом, и обществом.

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Янчуков, Анатолий Иванович, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации. М., 1994.

2. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003.

3. Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М., 2003.

4. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М.: Издание Федерального Собрания Российской Федерации, 2001.

5. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2001, № 29. Ст.2950; 2002, № 12. Ст. 1093; 2002, № 30. Ст.3029.

6. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 1998.

7. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Принят постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. .№ 2134-И ГД.- М.: Издание Государственной Думы, 2002.1.. Научная литература

8. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М., 1999.

9. Алексеева JI. Правозащитный анализ законотворческого процесса// Российская Федерации. 2002. №11.

10. Артемов Г.П. Политическая социология: Учебное пособие. М., 2002.

11. Афанасьев М.Н. В России сформированы представительные собрания правящих региональных групп //Коммерсант Власть. 1998. №2.

12. Афанасьев М.А. Институт выборов в России: угроза авторитарной адаптации// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. -СПб., 2000.

13. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000.

14. Барахова А., Булавинов И., Камышев Д. Проповедь на заданную тему// Коммерсантъ. Власть. 2003. № 20.

16. Беспалов С.В. Перспективы конституционный реформы: к вопросу о целесообразности перераспределения полномочий между ветвями власти//Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. М., 2002.

17. Биктагиров Р.Т. Правовые и организационные основы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (общие вопросы)// Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3(141).

18. И.Бирюков Н.И., Сергеев В.М. Становление институтов представительной власти в современной России. М., 2004.

19. Бро Ф. Политология. М., 1992.

20. Будущее партий. Реферативный бюллетень. № 4. М.: Изд-во РАГС, 2000.

21. Бунин И., Туровский Р. Третья попытка// Выборы. 2000. № 1.

22. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Парламентаризм в действии. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1994-1998 гг. М.: Издание Государственной Думы, 1999.

23. Василик М.А., Вершинин М.С. Избирательная система России: Словарь-справочник. СПб., 1999.

24. Вебер М. Политические работы (1895-1919)/ Пер. с нем. Б.М.Скуратова. М., 2003.

25. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты //Государство и право. 1997. № 8.

26. Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7.

27. Веденеев Ю.А., Васильев А.В. Право электоральных преференций// О выборах. 2003. № 2.

28. Вешняков А.А. Реформа избирательной системы в Российской Федерации и международное право //Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ. 1995. № 3 (29).

30. Выборы это изначальный конфликт (Интервью с председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым) // Российская газета. 2001. 25 июля.

31. Власть и общество в постсоветской России: новые практики и институты. Сборник статей. М., 1999.

32. Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Тома 1, 2)1 Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.

33. Выборы депутатов Государственной Думы. 1995: Электоральная статистика. М., 1996.

34. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000.

35. Выборы и партии в регионах России: Сб. учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика»/ Под ред.Г.Люхтерхандт-Михалевой и С.Рыженкова. -М.; СПб., 2000.

36. Выборы органов государственной власти Рязанской области: Сравнительный политический анализ/ Под общ.ред. В.С.Авдонина. Рязань, 2002.

37. Выступление А.И.Лукьянова, председателя Комитета Государственной Думы по государственном устроительству // Стенограмма совещания председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации 15-16 февраля 2001 г. М., 2001.

38. Гельман В.Я. Изучение выборов в России: Исследовательские направления и методы анализа // Выборы и партии в регионах России: Серия «Stuclia politica». Выпуск 2.- М.-СПб., 2000.

40. Головлев В.И., Нефедова Т.И. Государственная Дума второго созыва: роль и место в политическом переломе. М., 2000.

41. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998.

42. Государственная Дума второго созыва. М., 1996.

43. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в 1993-2004 гг./ Под общей ред. Б.В.Грызлова. М.: Издание Госдумы, 2004.

44. Гранкин И.В. Парламент России. Изд.2-е, доп. М., 2001.

45. Грачев М.Н. Парламентские выборы в России: год 1999: Избирательные объединения и блоки, их лидеры и программные документы, результаты выборов: Хрестоматия. М., 2000.

46. Гусева JI.A. Сравнительный анализ региональных избирательных систем (на примере республик и областей Поволжья и Предуралья).- Казань, 1998;

47. Гуторов В.А. Феномен российских выборов (концептуальные аспекты) //Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. -СПб., 2000.

48. Даль Р. О демократии. М., 2000.

49. Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва, избранные с ноября 2000 по сентябрь 2003 года. М.: Издание Госдумы, 2004.

50. Дюверже М. Политические партии /Пер. с франц. Академический проект.-М., 2000.

51. Зотова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия / Под общей ред. С.А.Попова. М., 2001.

52. Зудин А. Думские фракции и партии на старте избирательной кампании 1995 года / Центр полит, технологий. М., 1995.

53. Зудин А. Союз правых сил // Россия накануне думских выборов 1999 года / Под ред. М. Макфола, Н. Петрова и А. Рябова; Моск. Центр Карнеги. - М., 1999.

54. Жданович В.А. Об избирательной системе Великобритании// Журнал российского права. 1998. № 1.

55. Жуков А. А. Формирование, развитие и деятельность российской многопартийной политической оппозиции в 1991-1997 гг. М., 1999.

56. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. Отв. редактор д.ю.н. А.В.Иванченко. М., 1999.

57. Избирательные системы стран мира (формирование парламентов, выборы президентов): Учеб.пособие. Екатеринбург, 1999.

58. История парламентаризма в государствах участниках Содружества Независимых Государств: Из материалов научно-практической конференции - М.,1996.

59. Итоги выборов в Государственную Думу и перспективы политического развития России/Под ред. Г.Люхтерхандт, А.Филиппова. М., 1996.

60. Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Избирательное право: Вопросы и ответы. -М., 2001.

61. Колдаев В.М. Избирательное право и избирательная система в Российской Федерации. М., 1993.

62. Коргунюк Ю.Г. Современная российская многопартийность. М., 1999.

63. Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896.

64. Косопкин А.С., Нефедова Т.И. Психологические особенности парламентской деятельности (на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации). М., 2002.

65. Кравченко О.Ю. Многопартийность в России: Исторический аспект: Учеб.пособие. М., 1999.71 .Крашенинников П.В. Федеральный законотворческий процесс. -М., 2001.

66. Краснов Ю.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М.: Издание Госдумы, 2004.

67. Красниковский В.Я., Лясников Н.В. Электоральное поведение российских избирателей и его особенности// О выборах. 2003. № 2.

68. Кулик А.Н. Многопартийность в электоральной демократии постсоветской России: в чем смысл ее существования// Россия: политические вызовы XXI века Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г. М., 2002.

69. Лапаева В.В. Многопартийность и парламентаризм в современной России, состояние перспективы развития // Государственно-правовое развитие России. М., 1998.

70. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999.

71. Левеле Э. Парламентский образ правления и демократия. Ярославль, 1883.

72. Лейкман Э., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958.

74. Лысенко В.И. Выборы в представительные органы в новой Европе: Политический опыт и тенденции 80-90-х гг. М., 1994.

75. Любимов А.П. Парламентское право России: Учебное пособие. -3-е изд., перераб. и доп. - М., 2002.

76. Малько А.В., Синюков В.Н. Императивный мандат: прошлое и настоящее//Правоведение. 1992.

77. Маруашвили З.Р. XX век: многопартийность в России: историко-политический анализ. М., 1996.

78. Мижуев П.Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европы. СПб., 1906.

79. Новиков Ю.А. Избирательная система Российской Федерации. -М., 1995.

80. Нудненко JI.A. Теория демократии. - М., 2001.

81. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии// Антология мировой политической мысли. В 5т. Т.4. Политическая мысль России. Вторая половина XIX-XX в. М., 1997.

82. Панаева В.В. Право и многопартийность в современной России. -М., 1999.

84. Парламентская демократия и федерализм в России и Германии. / Под ред. А.Мацнева, М.Моммзен. Москва - Мюнхен - Вюрцбург, 1999.

85. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1994-1995 гг. V Государственная Дума, Совет Федерации первого созыва. - М., 1996.

86. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1996 - 1999 гг. VI Государственная Дума, Совет Федерации. М., 2000.

87. Парламентаризм и многопартийность в современной России. К десятилетию двух исторических дат. М, 2000.

88. Парламентское право России: Учебное пособие/ Под ред. И.М.Степанова, Т.Я.Хабриевой. М., 1999.

89. Перегудов С.П. Корпоративный капитал в борьбе за избирателя//Куда идет Россия? М., 2000.

90. Перегудов С.П. Корпорации, общество, государство: Эволюция отношений/ С.П.Перегудов. М., 2003.

91. Пискотин М. О парламентском контроле и не только о нем //Российская Федерация сегодня. 2003. № 10.

92. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва, Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 года М., 1998.

93. Политические партии и движения на выборах-99. М., 2000.

94. Политические партии России: история и современность. М., 2000.

95. Попов С.А. Трансформация института многопартийности в России в условиях трех избирательных циклов// Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник статей аспирантов и преподавателей //Под общей ред. В.С.Комаровского. -М., 2001.

96. Путин В.В.О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003. 17 мая.

97. Постников А.Е. Мажоритарная и пропорциональная избирательные системы: плюсы и минусы // Народный депутат. 1993. № 12.

98. Постников А.Е. Закон о выборах в Государственную Думу и практика его реализации в 1995 году И Конституционное право:восточноевропейское обозрение. 1995. № 4.

99. Права, свободы человека и политическая борьба: науч.-практ. конф. / Под ред. М. А. Маннанова. Уфа, 2000.

100. Представительная демократия и электорально-правовая культура /Под общей ред. Ю.А.Веденеева и В.В.Смирнова. М., 1997.

101. Путин В.В. О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 год // Российская газета. 2003. 17 мая.

102. Путин В. В. Выступление Президента Российской Федерации в Государственной Думе 29 декабря 2003 г.// Представительная власть. 2004. №1.

103. Путь к эффективному государству. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2000.

104. Родина И.В. От думской монархии к монархии выборной: политологический анализ// Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2000 г.-М., 2002.

105. Романов P.M. Российский парламентаризм: история и современность. М., 2000.

106. Романов P.M. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал, 1998, № 4.

107. Романов P.M. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998, №5.

108. Российские политические партии и общественные объединения на выборах в Государственную Думу-95. М., 1996.

109. Россия. Политические вызовы XXI века. Второй всероссийский конгресс политологов. 21-23 апреля 2001 г. М., 2002.

110. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М.: Издание Госдумы, 2003.

111. Рыбкин И.П. Россия в XXI веке: демократия или диктатура? -М., 1999.

112. Савушкина О.В. Парламентская деятельность политических партий// Представительная власть. 2004. № 1.

113. Сахаров Н.А. Политические партии на выборах 2002 г. в субъектах Российской Федерации и в преддверии выборов 2003 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва. Выпуск 4. М., 2003.

114. Селезнев Г.Н. Об итогах работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва в 2000-2003 гг. // Представительная власть. 2004. № 1.

115. Сморгунов JI.B. Типы партий и модели демократии// Выборы в Российской Федерации: федеральный и региональный аспекты. Материалы научно-практической конференции 26-28 июня 1999 г. (Том 1)/ Под ред. М.Б. Горного. СПб., 2000.

116. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

117. Становление многопартийности в Российской Федерации и Республике Татарстан: Материалы Республиканской научнопрактической конференции. Казань, 28 ноября 2000 г. Казань: Изд-во Казан.гос. тех. ун-та, 2002.

118. Теперик А.В. Демократизация избирательной системы -важнейшее направление правовой политики России//Правоведение. 1998. № 1.

119. Тимошенко В.И. Предвыборные платформы и программы избирательных объединений и блоков на выборах 19 декабря 1999 г. как политическая ценность. -М., 2001.

120. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество, многопартийность и правовое государство. М., 1994.

122. Труевцев К.М. Партитура для парламента и партия президента (закономерности развития многопартийности и избирательного процесса в России) М., 2001.

123. Уолтерстайн М. Избирательные системы, партии и политическая стабильность // Полис. 1992. № 5-6.

124. Хамраев В. Единогласная Россия// Коммерсантъ Власть. 2004. №2.

125. Черняховский С.Ф. Перспективы развития партийно-политической системы в России// Выступление на круглом столе «Экспертиза» М., 2001.

126. Шаран П. Сравнительная политология. 4.2. М., 1992.

128. Шнайдер Э. Политическая система Российской Федерации /Пер. с немецкого: А.А.Амплеева, М.Г.Арзаманов и др. Отв. ред. -В.П.Люблин. -М., 2002.

129. Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.141. 50 лет парламентской демократии: Партии в Германском Бундестаге. Basis-Info., 12-1995. In-Press.

130. Sartori G. Theory of Democracy Revised. N.Y., 1987.

131. Remington T. Parliaments in Transition. The New Legislative Politics in the Former USSR and Eastern Europe. Westview Press, 1994.

Обратите внимание, представленные выше научные тексты размещены для ознакомления и получены посредством распознавания оригинальных текстов диссертаций (OCR). В связи с чем, в них могут содержаться ошибки, связанные с несовершенством алгоритмов распознавания. В PDF файлах диссертаций и авторефератов, которые мы доставляем, подобных ошибок нет.

которая связывает воедино различные группировки элит, крайне слаба и, более того, между ними идет борьба за единоличное господство и вытеснение противника из верхних эшелонов вообще. Это борьба, в которой нет ничего святого, подчиняет себе общественные функции и цели государственной власти, обеспечивает политические ориентации группировок, которые входят в правящую элиту. Их трансформация, неожиданные союзы, "измены" и предательства, отколы и расколы, "переодевание" "левых" в "правых", либералов и т.д. - все это свидетельствует о том, что большинство нынешних лидеров находится в поиске собственного политического и идеологического "Я". Одна из важнейших причин слабости политической элиты - это отсутствие у большинства составляющих ее групп широкой социально-политической опоры. Поэтому они и элита в целом почти лишены возможности использовать широкую и организованную поддержку "снизу", как это было хотя бы в августе 1991 г.

Слабость политической элиты также особенно отчетливо проявляется в духовной сфере. И если можно выявить "текущие" политические ориентации входящих в эту элиту группировок, то ориентации идеологические фактически отсутствуют - это и нравственные ценности, и социально-политические доктрины, и четкая долговременная программа реформ.

Попытки механически перенести на отечественную почву западноевропейскую идеологию: либерализм, социал-реформизм и др. - заканчиваются неудачей. Их ценности на этой почве быстро перетолковываются на своеобразно прагматический лад: индивидуализм превращается в безудержный эгоизм, свобода - в своеволие и безответственность, конкуренция - в абсолютное право сильного и т.п. Попытки создать идеологические платформы, которые отвечают своеобразию времени, упираются в лозунг "деидеологизации", под которым в свое время нынешние лидеры штурмовали коммунистические твердыни. Таким образом, нынешняя российская политическая элита демонстрирует сегодня недостаточную способность создать целостную систему новых идей, которые способны объединить и вдохновить общество.

Жиро шеи н Д. С.

аспирант кафедры политических процессов ТИПП

СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ: ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ЛЕГИТИМНОСТИ

На сегодняшний день прошло уже почти 15 лет с момента принятия новой конституции - Конституции Российской Федерации. В этом довольно прогрессивном, по сравнению с ранее принятыми, основном законе пятая глава полностью посвящена высшему законодательному органу власти страны. Данная глава на официальном уровне декларирует наличие в государстве Федерального Собрания - парламента Российской Федерации, который является представительным и законодательным органом власти. Каким-никаким, но законодательным органом он, безусловно, является, но является ли представительным. С Государственной Думой, в принципе, все понятно - в недалеком будущем 450 депутатов будут избираться по пропорциональной системе в условиях постоянного противоборства политических партий за электорат. В этом вопросе особых проблем не возникнет при условии высокой явки избирателей. Что касается Совета Федерации, верхней палаты парламента, то здесь все намного сложнее. Пятнадцатилетний опыт функционирования

данного института законодательной власти дает возможность выявить некоторые его проблемы, на которые нужно обратить внимание властей для скорейшего изменения ситуации.

На современном этапе Совет Федерации формируется по принципу паритетного представительства субъектов Российской Федерации, каждый из которых представлен в палате двумя членами по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что Российская Федерация имеет 88 субъектов (после появления Пермского края), Совет Федерации должен насчитывать 176 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или групповых инициатив его членов. Такой состав палаты зафиксирован в 95-ой статье Конституции РФ. А вот, что очень важно, в уже следующей статье порядок формирования Совета Федерации осуществляется на основе принятых федеральных законов. Данное положение дает огромную возможность проявить парламентариям свою фантазию. И тут не надо быть гением, чтобы придти к выводу, что вся фантазия народных избранников будет направлена на обеспечение правящей партии наибольшего количества политических дивидендов. То есть решается задача - как проще всего и на максимально длительный срок обеспечить большинство в верхней палате.

С 2000 года формирование Совета Федерации происходит следующим образом. Представитель от законодательного (представительного) органа государственной вДасти субъекта Российской Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на срок его полномочий.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и ■ оформляется постановлением указанного органа.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; он вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации.

Такой способ формирование верхней палаты парламента не совершенен. Так как население страны напрямую не голосует за человека, который будет представлять интересы всего государства в целом и своего региона в частности. Представитель от законодательного органа субъекта РФ обычно является депутатом этого органа. Следовательно, он избирается, если идет по одномандатному округу, от определенного избирательного округа, которых в регионах насчитывается от 20 и более. Значит, электорат остальных регионов вообще никогда не слышал об этом человеке. Если же региональный депутат избран по партийным спискам, то ситуация с легитимность улучшается, но здесь следует отметить, что в России одна партия не набирает более 50% голосов избирателей, да еще и при явке не более 50%.

Что касается представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ, то теперь регионы представляют авторитетные, с громкими именами люди, бывшие губернаторы, члены правительства, представители крупного капитала, бывшие военные в высоком звании. Они работают на постоянной основе и призваны содействовать решению проблем субъектов РФ и высших эшелонов власти. И все бы хорошо, но, к сожаленью, у этих представителей нет и намека на легитимность. Потому что глава региона назначает его, руководствуясь исключительно личными симпатиями. Кто-то скажет: а как же утверждение представительным органом субъекта федерации. На самом деле, как было сказано ранее, за предложенную кандидатуру должны проголосовать более 1/3 от общего числа депутатов. А при таком усилении исполнительной власти и постоянно нарастающей тенденции к сращиванию ее с законодательной властью, глава субъекта федерации имеет абсолютную поддержку в региональном парламенте. Это в свою очередь означает, что он фактически назначает двух представителей.

Но самая главная проблема в том, чтобы верхняя палата была бы, в первую очередь, эффективна, а как она формируется, это уже станет не важно. Однако сенаторов лишь условно можно назвать представителями регионов, более 50% из них проживают в Москве, а 70% не имеют никакого отношения к представляемым регионам. Многие лоббируют интересы крупных компаний, чиновников, не усердствуя в законотворческой деятельности. В то же время на налогоплательщиков наложено дополнительно содержание 176 высших (на уровне федеральных министров) чиновников с их аппаратами, офисами, транспортным обслуживанием и жильем в элитных домах Москвы.

Следует отметить, что такой способ формирования Совета Федерации был не всегда. С 1993 года он формировался на основе прямых выборов населением регионов. С декабря 1995 года действовал другой порядок: представителями в Совете Федерации стали назначаться первые руководители законодательной и исполнительной власти регионов по должности. Естественно, что руководители могут профессиональнее представлять интересы своего населения. Однако такой порядок противоречил принципу разделения властей и усиливал местнические тенденции. Совет Федерации как федеральный орган призван представлять интересы регионов, но не каждого в отдельности, а всех одновременно в рамках государственной региональной политики. Поэтому он был отменен. Новый порядок " формирования Сонета Федерации действует с 2000 года. Таким образом, в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. В таком составе Совет Федерации не представляет никакой ценности для России. С точки зрения легитимности наиболее приемлемым является вариант с наличием прямых выборов. Он максимально обеспечивает участие населения в формировании высших органов законодательной власти, а так же в полном объеме отражает волю и поддержку народа. Целесообразно будет увеличить срок их полномочий до 6 лет с обновлением на 1/3 каждые два года. Это поможет снизить избирательную нагрузку на бюджет.

Но для того, чтобы проводить такие реформы, нужно вначале сделать верхнюю палату сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят. По ныне действующей Конституции в сфере законотворчества полномочия Совета Федерации очень скромны. В основном они сводятся к законодательной инициативе и рассмотрению законопроектов принятых Государственной Думой. Верхняя палата может наложить вето на закон, одобренный нижней. Но он легко преодолевается, если при повторном голосовании за закон проголосуют не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, наибольшее значение имеет единое мнение депутатов, и они смогут провести любой,

даже антисоциальный закон. Зачем же такой государственный орган, который,. по сути, ничего не решает. Конечно, у него есть ряд уникальных полномочий. Но, во-первых, 2/3 из них он использует, слава богу, крайне редко. Например, введение военного положения и чрезвычайного положения, использование вооруженных сил, отрешение Президента РФ от должности. Во-вторых, оставшиеся полномочия можно реализовать за несколько дней или даже часов - это назначение судей и некоторых чиновников. Тогда зачем кормить такой солидный орган круглый год, нужно и выплачивать жалование по факту выполненных работ. В-третьих, почему такие важнейшие вопросы решают люди, абсолютно оторванные от населения страны и которым зачастую чужды интересы этого населения. В-четвертых, было бы справедливо, если бы эти вопросы решались людьми действительно избранными народом, то есть депутатами. Поэтому, если не удастся провести реформы, то нужно просто упразднить этот государственный институт. Все полномочия следует передать Государственной Думе, но вместе с тем необходимо увеличить ответственность как всех институтов участвующих в законотворчестве в целом, так и депутатов перед своими избирателями в частности, вплоть до отзыва. Потому что сейчас складывается ситуация, когда все дружно принимают закон-утопию, а когда неизбежно наступают негативные последствия, складывается парадоксальная ситуация - никто этот закон-то и не принимал. Такая картина - неизбежный атрибут современного избирательного процесса.

Что же касается того факта, что в теории верхняя палата представляет собой противовес нижней, то в странах с сильной верхней палатой: в США, Италии, - это действительно так. Но в России ее превратили, по сути, в законосовещательный орган. В свою очередь, такую функцию может выполнять и Государственный Совет, и Общественная палата, и Администрация Президента. Тем более что Госсовет и является органом, конкретно представляющим регионы, так как в него сходят главы всех субъектов федерации, они могли бы проводить законодательную экспертизу с помощью региональных дум и представлять ее результаты в Совет. Такую экспертизу может проводить и Администрация Президента, потому именно Президент окончательно решает вопрос о том, станет ли законопроект законом.

Итак, Совет Федерации - не имеющая аналогов в мире политическая структура, сейчас она находится на перепутье: станет она фундаментом президентской власти, фактором стабильности, преградой для политизированных популистских законопроектов или второразрядной декоративной структурой, обеспечивающей «правильное» голосование, или исчезнет вовсе.

Кавецкая В.В.

Ст. преподаватель кафедры государственное и муниципальное управление

О ТЕНДЕРНОЙ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ И АКТУАЛЬНОСТИ ТЕНДЕРНОГО ПОДХОДА В ГОСУДАРСТВЕННОМ И МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ.

Один из самых известных и влиятельных менеджеров в мире Том Питере в одной из своих книг говорит о «женщинах как о прискорбно упущенном непочатом крае эффективных лидеров». Он обращает внимание на «невероятно высокий женский потенциал» и предлагает всем перевернуть свои организации «вверх ногами - чем быстрее, тем лучше - чтобы сполна

Савенкова Л. В.

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДМЕТА ВЕДЕНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является важным элементом в механизме государственной власти в Российской Федерации. По замыслу Конституции Российской Федерации , он одновременно обеспечивает стабильность власти и представительство региональных интересов. К его компетенции относятся основополагающие вопросы: войны и мира, международных договоров, федеративных отношений, окончательных кадровых решений в отношении высших должностных лиц, в том числе Президента Российской Федерации, и многие другие.

Крайне значимой как с точки зрения организации государственной власти, так и сохранения государственного суверенитета является исключительная невозможность роспуска и прекращения полномочий Совета Федерации, в отличие от всех других высших органов исполнительной и законодательной власти.

В Конституции Российской Федерации нормы, устанавливающие правовой статус Совета Федерации, сконцентрированы в главе 5 «Федеральное Собрание».

Федеральное Собрание, парламент Российской Федерации, является представительным и законодательным органом Российской Федерации . Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы .

Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). Государственная Дума и Совет Федерации олицетворяют разные его стороны: Государственная Дума выражает прямое представительство населения, а Совет Федерации - представительство субъектов Федерации (палата регионов). Фракционный принцип функционирования, свойственный Государственной Думе, не

распространяется на Совет Федерации. В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств .

Совет Федерации вобрал в себя зарубежный конституционный опыт: нормативный и доктринальный. Первый раскрывается в заимствовании некоторых положений: о повышенном возрастном цензе членов Совета Федерации, меньшем численном составе этой палаты и т. д. Доктринальный опыт выражается в распространении на Совет Федерации функции сдерживания Государственной Думы, что нашло отражение в конституционных нормах (право Совета Федерации одобрять или отклонять принятые нижней палатой федеральные законы ; обязательно рассматривать федеральные законы по наиболее значимым вопросам .

Совет Федерации действует на постоянной основе и осуществляет государственную власть в Российской Федерации в пределах, установленных Конституцией РФ.

Конституция РФ отводит Совету Федерации особую роль в законодательном процессе, что выражается, во-первых, в соблюдении объективного компромисса интересов нации и регионов и в придании закону качества легитимности, а во-вторых, в обеспечении роли эффективного фильтра законодательной деятельности.

К законодательным полномочиям Совета Федерации относятся: право законодательной инициативы; рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении; участие в процедуре преодоления возникших разногласий между палатами Федерального Собрания в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона; обязательное рассмотрение федеральных законов по вопросам, установленным ст. 106 Конституции РФ; повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции в порядке ч. 3 ст. 107 Конституции РФ; одобрение федеральных конституционных законов ; рассмотрение и одобрение закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ .

В качестве субъекта права законодательной инициативы Совет Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 и ст. 134 Конституции РФ, вправе вносить в Государственную Думу проекты федеральных и федеральных конституционных законов, а также предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Тем самым, он обладает правом законодательной инициативы в полном объеме, что свидетельствует об относимости предмета его ведения как непосредственно к Российской Федерации, так и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Реализация этого конституционного полномочия осуществляется на системной основе в рамках составляемого на каждую парламентскую сессию Плана мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации. В последние пять лет (2006-2010 гг.) палата воспользовалась этим правом 29 раз, что ежегодно в среднем составляет 0,43% от числа законопроектов, внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы. При этом наблюдается ежегодное снижение количества планируемых законопроектных работ в среднем на 40-50% (в 2008 г. - 45 законопроектов , фактически - 6; на 2009 г. - 27 , фактически - 5; на 2010 г. - 15 , по факту - 5; на весеннюю сессию 2011 г. - 4 , а 22 законодательные инициативы исключены из Плана решениями палаты. Вместе с тем, иная ситуация наблюдается с индивидуальной активностью членов Совета Федерации, которыми раздельно или совместно с другими субъектами законодательного процесса, в тот же период внесены 316 законопроектов, что в долях составляет от 7,4 до 12,2% ежегодно1. Представляется, что показанная полярность результатов может свидетельствовать о наличии серьезного резерва для учета мнения и правовых интересов членов Совета Федерации при перспективном планировании работы.

Здесь же скрыт еще один немаловажный фактор, базирующийся на том, что в подавляющем большинстве случаев соавторами законодательных инициатив выступают депутаты Государственной Думы. Такое положение вещей заведомо обусловливает протекционистское поведение членов верхней палаты Федерального Собрания при одобрении «своего» закона, которое может спровоцировать

отступление от конституционных принципов самостоятельности и независимости палат. Чтобы избежать подобной двусмысленности, а также в целях соблюдения закрепленного в Конституции РФ принципа двухпалатного парламентского устройства высшего органа представительной власти в Российской Федерации, полагаю правильным осуществлять совместную законодательную деятельность в Федеральном Собрании Российской Федерации в установленных Конституцией РФ и Регламентами палат формах: согласительная комиссия , специальная комиссия и т.д. Такая позиция, помимо точного и неукоснительного исполнения закона, также отвечает существующей политической системе сдержек и противовесов.

Важным фактором законотворческой активности должна стать одобренная президиумом Совета законодателей Совета Федерации 27 мая 2009 г. «Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе» , в которой определены основные задачи взаимодействия, его принципы и направления, меры правового, организационного, информационного характера, способствующие учету мнений и опыта региональных законодателей при принятии федеральных законов. Для ее реализации палатой до конца 2009 г. были подписаны соглашения с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. И уже в 2010 г. в Совет Федерации из регионов поступило 47 законодательных инициатив, предложенных в качестве консолидированных. Полагаю, что именно такая форма организации законодательного процесса в полной мере отвечает государственной концепции деятельности Совета Федерации и в наибольшей степени соответствует его природе и полномочиям как палаты регионов, а потому требует дальнейшего правового и организационного обеспечения и развития. В число первоочередных задач предлагаю включить в Регламент палаты нормы, обязывающие комитеты и комиссии, аппарат Совета Федерации принимать исчерпывающие меры для подготовки консолидированных законодательных инициатив в сжатые сроки и категорически исключить возврат законопроектов в регионы по формальным основаниям. Результаты этой работы ежегодно рассматривать отдельным вопросом на расширенном заседании Совета законодателей с принятием решения и рекомендаций.

Кроме того, абсолютное большинство законодательных инициатив Совета Федерации предполагает внесение изменений в нормы действующего законодательства, не ставя перед собой задачу выявления новых, неурегулированных правом общественных отношений, и разработки полномасштабных федеральных законов. Кроме личной инициативы сенаторов, существенно повлиять на изменение приоритетов в сторону комплексного изучения и анализа правоотношений могло бы более широкое привлечение экспертов и научной общественности, в том числе и в рамках сложившихся форм работы палаты: парламентские слушания и «круглые столы). Ежегодно Советом Федерации проводятся 22-26 парламентских слушаний и до 70 «круглых столов». Рассматривая их решения и рекомендации только с точки зрения законодательных инициатив, не сложно убедиться в редкости последних. Автор считает, что появление в Регламенте палаты нормы, обязывающей добиваться в ходе парламентских слушаний выработки законодательных предложений, будет способствовать не только активизации законодательной деятельности, но и повышению авторитета мероприятий и ответственности за их проведение .

Подчеркивая важность законодательной инициативы, все же следует иметь в виду, что основное содержание работы Совета Федерации в законодательном процесс заключается в рассмотрении и одобрении федеральных законов, принятых Государственной Думой, или отклонении последних . Эта же норма устанавливает два варианта одобрения федерального закона, один из которых на практике является основным, а именно: рассмотрение закона на заседании палаты и получение им более половины от общего числа голосов членов Совета Федерации. В качестве второго варианта одобрения предусмотрена процедура, при которой закон вовсе не рассматривается палатой в течение 14 дней с момента поступления из Государственной Думы в Совет Федерации. В последние пять лет такой пассивный способ участия в законодательном процессе не использовался.

Особая ответственность возлагается на Совет Федерации в реализации полномочий по обязательному рассмотрению принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Россий-

ской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира .

Объемы этой работы от года к году возрастают. Так, в 2006 г. одобрены 7 федеральных конституционных законов и 275 федеральных законов; в 2007 г. - 6 и 340, соответственно; в 2008 г. - одобрены 2 конституционные поправки, 6 федеральных конституционных законов и 325 федеральных законов; в 2009 г. - 9 федеральных конституционных законов и 386 федеральных законов. Абсолютный пик достигнут по итогам 2010 г. - одобрены 8 федеральных конституционных законов и 443 федеральных закона.

Традиционно значительной (в пределах 16-17% от общего числа) остается доля федеральных законов о ратификации международных договоров и соглашений Российской Федерации с другими государствами;

Безусловно, доминирует количество законов, которыми вносятся изменения в действующее законодательство, и неизменно растет число соисполнителей среди субъектов права законодательной инициативы;

6 из 32 вновь принятых федеральных конституционных законов зафиксировали образование в составе Российской Федерации новых субъектов;

Не достигнуто коренных изменений в практике комплексного, так называемого «пакетного» внесения законопроектов, что лишает возможности одобренный и вступивший в силу федеральный закон сразу же эффективно регулировать ту или иную сферу правоотношений, ставя это в зависимость от сроков принятия и качества подзаконных актов, необходимых для его реализации;

Наибольшая активность наблюдается в сфере реализации инициатив Президента Российской Федерации по проведению реформ политической, судебной и правоохранительной системы, а также в области законодательного противодействия коррупции. Столь же значителен объем законодательных инициатив Правительства Российской Федерации, направленных на преодоление экономического кризиса, социальную поддержку населения и др.

Таким образом, верхняя палата российского Парламента крайне осторожно использует свои возможности законодательной инициативы, предпочитая находиться в общем русле законодательного процесса, где основную роль играют

высшие должностные лица и органы исполнительной власти Российской Федерации.

Следует подчеркнуть действенность использования Советом Федерации права отклонения федерального закона. Так, за пять прошедших лет были отклонены 30 федеральных законов. В 26 случаях палатами создавались согласительные комиссии для преодоления возникших разногласий и, как результат, 25 федеральных законов были рассмотрены Государственной Думой повторно в согласованной редакции. Только в одном случае Государственная Дума не согласилась с решением Совета Федерации (ФЗ «О внесении изменения в ст. 54 Федерального закона «О связи») и воспользовалась правом повторного голосования, предусмотренным ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, но этот федеральный закон был отклонен Президентом Российской Федерации, и снят Государственной Думой с рассмотрения.

В 2007-2008 гг. Президентом Российской Федерации федеральные законы не отклонялись. В 2009 г. был отклонен один закон по причине очевидной юри-дическо-технической ошибки. По итогам 2010 г., таких федеральных законов - 2, один из которых был ранее отклонен Советом Федерации.

Изложенное свидетельствует о стабильно невысоком уровне отклоняемых законов и качественной работе палаты на этом направлении деятельности.

Своеобразным экзаменом на зрелость палаты, который она уверенно выдержала, стало принятие 26 ноября 2008 г. на 235-м заседании Совета Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» и Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» . Указанные законы незамедлительно были направлены для рассмотрения в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации , которыми они были одобрены. Уже 22 декабря 2008 г. на 237-м заседании палаты, т.е. менее чем через один месяц, были приняты постановления . В ходе работы Советом Федерации и законодательными (представительными) органами 83 субъектов Российской Федерации впервые был приобретен опыт рассмотрения законодательных актов о внесении поправок в правовые нормы высшей юридической силы и организационного обеспечения данной конституционной процедуры.

Рассматривая роль и место Совета Федерации в законодательном процессе, нельзя не отметить ту исключительно важную работу, которую в течение последних восьми лет он делал самостоятельно и независимо, выступая единственным государственным органом, полномасштабно проводящим в стране мониторинг законодательства и правоприменительной практики. И что особенно важно, правовая система Российской Федерации во всех случаях рассматривалась в тесной взаимосвязи правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права. Как результат, были созданы теоретические и методологические основы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, ему была дана высокая оценка на федеральном и региональном уровнях. При подготовке доклада Совета Федерации 2009 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» были изучены более 200 отзывов и предложений, поступивших от федеральных и региональных органов государственной власти, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и его коллег в регионах, общественных организаций и научно-экспертных учреждений . В 2010 г. доклад был представлен на VIII Всероссийской научно-практической конференции в г. Санкт-Петербурге, организаторами которой, наряду с палатой, впервые выступили Конституционный Суд Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации. При обсуждении доклада отмечалось, что «сегодня мониторинг законодательства и правоприменительной практики является организационно оформленным инновационным институтом государственного управления. На основании его результатов могут своевременно вырабатываться, качественно приниматься и эффективно реализовываться государственные решения», что нашло отражение в Постановлении Совета Федерации по этому докладу от 26 мая 2010 г. № 199 - СФ . Трудно преувеличить качество такой оценки работы, но она должна, безусловно, продолжаться.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Совет Федерации уверенно справляется с отведенной ему ролью в федеральном законодательном процессе, постоянно находится в поиске эффективных форм работы и обладает значительным, требующим реализации, потенциалом организационных возможностей в области законодательной инициативы.

1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 4. Ст. 445.

2. Концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. ЦКЬ: http://www.council.gov.ru./adv_cf/lmc/resolutions_presidium/item68.html

3. О внесении изменений в план мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 декабря 2007 г. № 555 - СФ. ЦЯЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6657/index.html.

4. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 413-СФ. ЦВ.Ъ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7069/index.html.

5. О Законе Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О кон-

трольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 414 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7070/index.html.

6. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2007 г. № 549 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6601/index.html.

7. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2008 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 июля 2008 г. № 241 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/6888/index.html.

8. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 декабря 2008 г. № 469 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7122/index.html.

9. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на осеннюю сессию 2009 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 229 - СФ. и^Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7446/index.html.

10. О Плане мероприятий и мониторинга правового пространства и правоприменительной

практики, проводимых Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на весеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 557 - СФ. ЦВ.Ь:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7799/index.html.

11. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2010 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Рос-

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8073/index.html.

12. О Плане мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

на весеннюю сессию 2011 года: постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 декабря 2010 г. № 590 - СФ. ЦВЬ:

http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/8384/index.html.

13. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». М.: Изд. Совета Федерации, 2010.

14. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2006 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2007/index.html

15. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2007 г. «Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2008/index.html.

16. О состоянии законодательства в Российской Федерации: доклад Совета Федерации Феде-

рального Собрания Российской Федерации 2008 г. «Мониторинг правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики». иВЬ:

http://www.council.gov.ru/inf_sl/report/2009/index.html.

17. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 473 - СФ. ЦВЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7157/index.html.

18. Об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации": постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 474 - СФ. иКЬ: http://www.council.gov.ru./lawmaking/sf/document/item/7184/index.html.

19. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. иВЬ: http://www.council.gov.ru/about/agenda/index.html

Убежден, что и без того урезанные возможности Федерального Собрания быть не только по форме, но и по существу органом законодательной и представительной власти еще более сократятся, если Совет Федерации будет формироваться не путем выборов, а, скажем так, комплектоваться по должностному признаку. Такой подход имеет немало сторонников, которые апеллируют к ст. 95-97 Конституции РФ. При этом каждый вкладывает в эти статьи удобное для себя содержание.

В самом деле, во-первых, если состав Государственной Думы однозначно только избирается населением, то для Совета Федерации необходимо ввести особые механизмы формирования, в том числе и через выборы, ибо такого положения в Конституции нет. Далее, Конституция указывает, что в верхнюю палату входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и от исполнительного органов государственной власти.

Опять-таки надо определить форму этого вхождения. Еще два года назад можно было считать в принципе неприемлемым принятие процедуры простого делегирования для определения состава органов законодательной, представительной власти, которая, по моему убеждению, теряет право называться таковой, если вошедшие в нее лица не прошли отбор всеобщими, прямыми выборами при тайном голосовании.

Эта моя характеристика не относится к конкретному, персональному составу палаты. Среди руководителей субъектов Федерации много авторитетных людей, политиков федерального уровня. Они пройдут и через выборы. И не о персоналиях речь, а о сути политических органов власти Федерации, насколько они будут способны служить народу, защищать права и свободы человека.

Прежде всего, хочу еще раз напомнить, что ПРОЦЕДУРА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ НЕ ОТВЕЧАЕТ ДУХУ КОНСТИТУЦИИ, ПОСКОЛЬКУ УЩЕМЛЯЕТ ПРОВОЗГЛАШЕННОЕ В НЕЙ ПРАВО ГРАЖДАН ИЗБИРАТЬ И БЫТЬ ИЗБРАННЫМИ (ст. 32). Противоречит конституции, провозглашенному в ней принципу разделения властей (ст. 10) и делегирование в состав Совета Федерации пятидесяти процентов представителей органов исполнительной власти, не прошедших через всеобщие выборы, не говоря уже о тех представителях законодательного органа власти, которых избрали пять тысяч избирателей в одном маленьком ауле. А ведь многие члены Совета Федерации избраны от миллионов избирателей. Есть разница в реализации и учете воли народа?

Моя позиция такова: коль скоро Россия выбрала модель разделения властей, предусматривающую полноправную ветвь парламентаризма, она не должна допускать, чтобы ее оседлала исполнительная власть. Это не нужно, если руководствоваться интересами дела, даже для самой исполнительной власти. Один вопрос - избрание депутатов, главы законодательной власти, губернатора или президента в субъектах Федерации. И совершенно другой - избрание членов Федерального Собрания - органа, по самой своей природе призванного непосредственно представлять интересы всего народа, всей Федерации. Мировой опыт убеждает, что эта цель лучше всего достигается путем прямых выборов населением своих представителей.

Совет Федерации не должен составлять исключения. Фигурирующий в Конституции термин "формировать" не может означать ничего иного, кроме, может быть, права законодательной и исполнительной власти предложить свои кандидатуры на выборы. Зачастую власть в субъектах Федерации уже сегодня разрушает демократические механизмы диалога народа с федеральной властью. Идти этим путем и дальше - значит ограничить волю народа прихотью местных чиновников, порой представляющих клановые интересы. Ведь уже сегодня возникли местные "удельные князья" со своей челядью и всеми другими атрибутами единоличной, ничем не ограниченной власти.

Чтобы местные руководители не оборвали полностью нити, позволяющие гражданам влиять на федеральные органы представительной власти, публично демонстрировать свою оценку их деятельности, они должны проходить в состав верхней палаты посредством выборов. Нет ничего плохого, если какой-либо должностное лицо окажется "дважды избранником"; и как глава субъекта Федерации, его органов государственной власти, и как член Совета Федерации. А может быть, при выборах указать, что если какой-либо президент республики, губернатор края или области, председатель законодательного органа власти теряет этот свой пост, он остается, тем не менее, в составе верхней палаты Федерального Собрания. Его способности, знания, опыт продолжат служить государству, народу.

Лично мне представляется весьма сомнительной идея введения института заместителей членов Совета Федерации. Независимо от того, будут члены верхней палаты делегироваться или избираться, речь идет фактически об узаконении процедуры передачи ими своих полномочий, своего права голосования другому лицу, которое заведомо не обладает в глазах избирателей или тех, кто делегирует, такой же легитимностью и авторитетом, какими обладает член Совета Федерации. В чем-то это схоже с деянием древнеримского императора Калигулы, возведшего в сенаторы своего любимого коня. И мы придем к подобным парадоксам, если не преодолеем последствия навязываемого чиновнического варианта.

Практика лет реализации данного федерального закона выявила как положительные стороны, так и недостатки «должностного» принципа формирования Совета Федерации. С одной стороны, в состав Совета Федерации вошли политики и государственные деятели, глубоко знающие жизнь регионов Российской Федерации и несущие непосредственную ответственность за решение экономических и социальных проблем. Получив высокий федеральный статус, руководители регионов приобрели возможность непосредственно влиять на деятельность Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств. Поддерживая или отклоняя законы, принимаемые Государственной Думой, члены Совета Федерации во многих случаях исходили из реальных проблем, на которые может натолкнуться реализация того или иного федерального закона. С другой стороны, «должностной» принцип формирования Совета Федерации в целом не способствовал законодательному профессионализму: членам Совета Федерации, отрывающимся на 2-3 дня от основной работы в регионах, порой просто некогда вникнуть в сложную «законодательную материю», а высокий федеральный статус нередко использовался ими для давления на федеральные органы власти с целью защиты не всегда законных «местных интересов».

В рамках программы по углублению конституционной реформы Президент Российской Федерации В. В. Путин внес новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации», который была принят Государственной Думой 19 июля 2000 г., одобрен Советом Федерации 26 июля 2000 г. и подписан Президентом Российской Федерации 5 августа 2000 г. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Данный принцип формирования Совета Федерации оценивается в научной литературе и на страницах печати крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной «верхней» палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет).

Видимо, действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Учитывая опыт других стран, имеющих федеративное государственное устройство, можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации.

Достаточно острая ситуация сложилась в связи с принятием Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В проекте закона, представленном Президентом Российской Федерации, предлагалось существенно модифицировать систему выборов: сократить с 50 процентов до одной трети количество депутатов, избираемых по партийным спискам, упразднить в списках их центральную часть, установить разные барьеры для прохождения в Государственную Думу избирательных объединений и избирательных блоков и т. д. Такой законопроект вызвал в парламенте острое неприятие: зачем понадобилось ломать систему выборов, доказавшую в целом свою дееспособность? В результате нескольких туров напряженных политических консультаций удалось прийти к компромиссу: была сохранена паритетная (50 на 50) система выборов, центральная часть партийных списков была ограничена количеством в 12 человек, сохранен единый для избирательных объединений и блоков 5-процентный барьер, который действовал на выборах в Государственную Думу первого созыва. Со своей стороны, депутатам пришлось согласиться с тем, что все кандидаты, выдвигаемые в избирательных округах, должны находиться в равных условиях- собирать для своей регистрации в качестве кандидата в депутаты не менее одного процента голосов избирателей (на выборах в первую Государственную Думу депутаты, выдвигаемые по партийным спискам, были от этой обязанности освобождены).

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» был принят 21 июня 1995 г., что позволило провести выборы Государственной Думы второго созыва в срок и на легитимной конституционной основе.

Однако политическая борьба вокруг федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы на этом не прекратилась. По обращению Саратовской областной думы Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности ряда положений данного федерального закона, в частности о «смешанной» системе выборов, о 5-процентном барьере и ряд других. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 ноября 1998 г. № 26-П указанные положения избирательного закона были признаны соответствующими Конституции Российской Федерации (ВКС. 1999. № 1). 30 марта 1999 г.. Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Данный закон вновь осложнил правовую ситуацию вокруг выборов депутатов Государственной Думы, поскольку внес ряд новых моментов (избирательный залог, жесткие ограничения на финансирование выборов, на использование избирательного фонда и другие), которые на тот момент не были учтены в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Потребовалась подготовка новой редакции Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», которая 2 июня 1999 г. была принята Государственной Думой и 24 июня 1999 г. подписана Президентом Российской Федерации. В новой редакции закона увеличена до 18 человек центральная часть избирательных списков, введен ряд дополнительных требований к избирательным объединениям, усилен контроль за расходованием избирательных фондов. В тексте новой редакции закона также учтена правовая позиция Конституционного Суда, высказанная в постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Введение

1. Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации

3. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Заключение

федерация власть парламент гражданин

Библиография

1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 //Российская газета от 29 апреля 1994 года;

2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 15. Ст. 1277;

3. Баглай, М.В. Конституционное право Российской Федерации: учеб. пособие для вузов / М.В. Баглай. - 5-е изд., испр. и доп. - М. : Норма, 2006. - 784 с.

4. Богачева Н.И. Парламент России. Государственная Дума. Федеральное Собрание Российской Федерации - М.: Развитие, 2005.- 218с.;

5. Булаков О.Н. Парламентское право: учеб. пособие /под ред. Ю.А. Дмитриева. - М.: Юрист, 2002. - 128 с.;

7. Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. -2003.- №1;

8. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательство НОРМА, 2006. - 784 с.;

9. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник- М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.- 608с.;

10. Короткевич В.И. "Государственная Дума России в прошлом и настоящем" // Ленинградский юридический журнал. 2005. N 3 (4);

12. Маланыч И.Н. "Институт государственной стратегии в конституционном праве" //Конституционное и муниципальное право.- 2007- № 13;

13.Мухаев Р.Т. Правовые основы Российского государства: учебник - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - 351 с.;

15. Основы органов государственной власти России: учебное пособие для студентов вузов /Б.Н. Габричидзе и др.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008.- 351с.;

16. Хабриева Т.Я. Национальные интересы и законодательные приоритеты России // Журнал российского права. 2005. № 12;

17.Чиркин В.Е. Конституционное право России: учебник - М.: Юристъ, 2006.- 447с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Рекомендованный список диссертаций

Депутатские объединения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации 1999 год, кандидат политических наук Шикунов, Дмитрий Владимирович

Парламентаризм в России: конституционно-правовые основы становления и деятельности 2007 год, доктор юридических наук Усанов, Владимир Евгеньевич

Политические партии и общественные организации России на выборах 1995 года в Государственную Думу 2000 год, кандидат исторических наук Ужегов, Юрий Михайлович

Формирование многопартийности на Южном Урале: 1987-2007 гг. 2009 год, кандидат исторических наук Левченко, Александр Анатольевич

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Янчуков, Анатолий Иванович, 2004 год